PM2.5治理模型及政策组合

近期在复旦大学管理学院的讲坛上，德意志银行大中华区首席经济学家马骏对国务院常务会议部署的“大气污染防治十条措施”进行了解读，并介绍了他与德意志银行策略组以及新能源行业研究员施娱、佟江桥共同完成的《政策要大变，才能将ＰＭ２．５降到３０》的研究报告。

严重的空气污染反映出我国粗放型的经济结构、煤炭占比很高的能源结构，以及乘用车发展过快而地铁等公共交通不发达等结构性问题。

６月中旬，国务院常务会议部署了“大气污染防治十条措施”。我认为，最高决策层已经认识到，治理空气污染决非仅仅是环保部门的事情。严重的空气污染反映出我国粗放型的经济结构、煤炭占比很高的能源结构，以及乘用车发展过快而地铁等公共交通不发达等结构性问题。因此，治理空气污染必须由国务院直接牵头，加大减排力度、加速改变能源结构、大力发展公共交通等。

其次，大气污染防治“国十条”是起点，以后还有大量细化的工作要做。将ＰＭ２．５降低到安全水平将是一个十分长期的过程。我估计，如果政策对头，执行得力，经过１８年的努力可以达到目标，但缩短到１５年十分困难。因此，刚刚公布的大气污染防治“国十条”肯定不是治理大气污染的全部措施，而是今后几十条甚至几百条措施的起点。

第三，大气污染防治“国十条”已经初步搭建起了一个正确的框架，今后在许多方面应该不断细化、量化，并将责任具体分解到部门和地方。比如，应该对污染严重的河北、北京、天津、山东等地区设定煤炭消费零增长的目标。再如，应该尽快出台提高煤炭的资源税税率、提高对清洁能源的补贴等措施。对主要城市汽车保有量增速过快的问题也应有具体的对应措施。

第四，大气污染防治“国十条”要求公开污染行业企业环境信息、公布重点城市空气质量排名，这是一大进步。以前，治理污染主要靠地方政府和环保部门，效果不好的原因之一是信息不透明，老百姓和媒体难以参与。成功治理了空气污染的其他国家的经验是，社会舆论是法规、政策进步和迫使地方政府采取强力措施治理污染的最大推动力。另外，仅仅依靠政府部门来提供污染行业和企业的信息是不够的，应该充分发挥学术研究机构、非政府环保机构和媒体的作用。

第五，大气污染防治“国十条”将治理空气污染与“培育新的增长点”联系起来，是一个新的、正确的视角。我们的研究表明，政府加大力度治理空气污染，只要政策对头，不但不会抑制经济增长潜力，反而会将提升经济增长的质量、创造新的增长点。另外，如果考虑到ＰＭ２．５减排给人民健康带来的好处、相关医疗成本的下降、劳动生产率的提高，大力治理空气污染对“绿色ＧＤＰ”的贡献应该是十分正面的。

在我与施娱、佟江桥共同完成的《政策要大变，才能将ＰＭ２．５降到３０》报告中，我们提到，零敲碎打地推出各种减排政策未必能达到目标，其效果还可能被与之相矛盾的其他行业和财税政策所抵消。ＰＭ２．５减排必须要有“顶层设计”，该设计的关键在于建立主要政策和行业发展趋势对ＰＭ２．５影响的量化关系。

根据绿色和平组织、北京大学和中科院等专家提供的数据估计，中国城市目前ＰＭ２．５污染主要来自以下方面：约４５％来自于燃煤以及硫化物和氮氧化合物等次生污染，约２０％来自于交通运输排放，约２０％来自于工业和建筑业排放，另外约１５％来自于其他方面，如生物质燃烧、化肥、农药、抽烟等。

环保部已宣布，力争在２０３０年前，将全国所有城市ＰＭ２．５的年均值降至３５。如果继续实行目前的能源、交通、环境和相关财税政策，我们估计空气质量不可能在２０３０年前达标。目前的煤炭消费趋势、汽车保有量增长趋势、地铁和铁路建设的规划，以及现行的环保税费政策都与减排目标相左。

未来１０年到２０年内，中国煤炭消费可能再增加５０％，乘用车数量可能增加３００％。假设单位煤耗和单位汽车的排放不变，那么中国的空气质量将进一步恶化。即使全力提高能源品质、排放标准、环保技术和燃油效率等，２０３０年城市总平均ＰＭ２．５水平仍将高达４５。也就是说，若想实现ＰＭ２．５达标承诺，中国必须在能源消费结构、交通运输结构和财税政策等方面做出重大改变。

控制乘用车数量在缓解城市交通拥挤、降低能源消耗方面有重要意义。另外，通过建立汽车牌照拍卖制度来控制汽车数量将为地方政府提供一个重要的财政收入来源。

在我们建议的各项政策中，最富有挑战性的一项是控制煤炭消费量。目前，煤炭行业专家多估计煤炭消费未来仍将保持每年４％－６％的增速，消费见顶年份大约在２０２５年。我们的政策目标要求煤炭消费量在２０１６年见顶，从２０１７年开始下降。未来１８年，煤炭消费量须年均下降０．８％，累计下降１４％。该目标虽然看似难度很大，但只要政府真正下决心改善环境和保护人民健康，切实加大改革力度，它是完全可实现的。

脱硫方面，我们建议将火电厂的脱硫设施安装率提高到１００％；通过更严格的立法和监督，保证已安装设施达到９５％以上的投运率；改造烟气旁路，将综合脱硫效率大幅度提高到９０％。环保部门应严格执行“十二五”规划所提目标，在未来三年中保证在全国范围内２００ＭＷ及以上燃煤发电机组全部安装脱硝设施，使大火电厂实际脱硝率达到８５％，并争取在之后几年内覆盖所有火电企业。布袋除尘器等技术也应得到推广，该技术可一次性去除燃烧过程中８０％以上的一次颗粒物污染。

此外，应加速清洁能源的发展。大幅提高该类能源的增长目标，使其在一次能源消费总量中的占比从目前的１３％提高到２０２０年的２７％和２０３０年的４６％。

我们建议的政策组合的另一重要部分是，在今后１８年内将交通运输相关的ＰＭ２．５排放减少５０％。

基于对单车减排、提高燃油效率以及铁路、地铁运输增速的参数设定，今后１８年内公路运输的年均增速必须被控制在４％之内。根据国际经验，假设汽车使用率在未来１８年下降２２％，４％的公路运输年均增速意味着，到２０３０年中国乘用车总数必须被控制在２．５亿辆。

必须指出的是，除了减少空气污染以外，控制乘用车数量在缓解城市交通拥挤、降低能源消耗方面也有重要意义。另外，通过建立汽车牌照拍卖制度来控制汽车数量将为地方政府提供一个重要的财政收入来源。

尽管我们认为政府需要实施有力措施来降低汽车保有量的增长率，但乘用车在２０３０年将达到２．５亿辆的水平，仍然是现在乘用车保有量的２．８倍。包括乘用车、卡车、公交车在内的汽车总数估计会在２０３０年达到２．９亿辆。因此，减少单位汽车的污染排放极为重要，需要很大力度的政策措施。

经我们测算，通过如下三方面的努力，可在今后１８年内将单位汽车每公里排放量降低８２％：第一，实施更严格的油品标准，严格按照燃油“国五”标准执行时间表在２０１７年完成过渡，北京等城市更应率先试点更高的排放标准；第二，执行第五阶段机动车排放限值，在２０２２年将全部车辆更换完毕，达到“国五”标准；第三，在今后１８年中，通过提高汽车发动机技术和推广电动车、混合动力车等方法将单位里程的油耗降低２０％。

另外，如果公路运输的年均增速被控制在４％之内，则铁路、地铁需要以每年７．１％的速度增长，才能满足交通运输总量年均增长５．５％的要求。假设今后１８年中平均铁路运输效率系数为１．２，２０１３年至２０３０年铁路总里程需要提高１６５％。这意味着，铁路总里程需要在２０３０年达到２５．５万公里，年均增长５．５％。城市交通方面，同样的运输量，地铁和轻轨比私人汽车的能耗和由此产生的空气污染要低５倍－１０倍，因此必须大力发展。

要实现上述大幅度结构调整和增长模式的变化，必须实行一系列强硬的改革措施，尤其是财税政策改革。我们建议的财税措施包括：第一，在几年之内将煤炭资源税的税率提高５至９倍；第二，将二氧化硫等排放物征收的环境税费标准提高１至２倍；第三，在主要城市实行汽车牌照拍卖制度，以将乘用车保有量的年增速在几年内降到个位数；第四，将对新能源的财政补贴占财政支出的比重提高１倍。

推动清洁能源的政策确实需要更大力度的政府补贴，但同时，政府在用财税政策治污的过程中，会得到更多的收入，额外收支相抵，财政赤字不会增加。

有人担心，推行我们设想的政策组合是否会加大政府的财政支出和赤字。我们的分析表明，有些政策措施并不需要政府买单，因为企业和消费者会承受这些成本。推动清洁能源的政策确实需要更大力度的政府补贴，但同时，政府在用财税政策治污的过程中，也会得到更多的收入，额外收支相抵，财政赤字不会增加。

中国对清洁能源的财政补贴主要有：风电电价补贴０．２１元－０．２８元／千瓦时，太阳能电价补贴０．５元／千瓦时，电动汽车每辆平均补贴约１０万元，对页岩气开采企业的补贴为０．４元／立方米。假设补贴标准不变，根据我们预测的各项清洁能源增速，政府对该类能源的补贴占全部财政支出的比重将从２０１２年的０．２％左右提高到２０１５年的０．３％和２０１７年的０．４％。

与此同时，我们建议的提高煤炭资源税、提高污染收费标准和实行汽车牌照拍卖政策都将增加财政收入。如果在三年内将煤炭资源税税率提高到５％，将二氧化硫等污染收费标准提高１倍，在五大城市实行汽车牌照拍卖制度，这些收入占全部财政收入的比重会从２０１２年的０．３％上升到２０１５年的０．９％，收入增幅明显大于同期财政对清洁能源的补贴增幅。因此，我们提出的组合方案不但不会增加财政赤字，还能创造额外财力用于其他“绿色”投资，如建设地铁、植树造林、处理污水等。

实施本文建议的几项政策将会增加企业成本。比如，资源税会推高煤炭价格和电价；要求发电企业安装减排设备，也会增加企业生产费用；实行“国五”的汽车排放标准则会推高汽车价格。使用ＣＧＥ模型对价格上涨影响ＣＰＩ的程度进行计算，结论是我们建议的政策将累计推高ＣＰＩ近０．３％。如果在三年内逐步实施上述政策，每年ＣＰＩ的额外增长约为０．１％，影响十分有限。

最后需要强调的是，要推行我们所设想的政策，肯定会面临多方面的阻力。这些阻力主要不是来自于技术层面，而是来自于许多部门、地区、企业的既得利益者。要确保ＰＭ２．５能够在２０３０年达标，最高决策者须亲自牵头、协调，乃至迫使有关部门接受大幅调整后的行业目标和相关政策变化，只有这样，中国城市百姓才有望在１８年后生活在清洁的空气之中。