浅谈10个风电CMD项目集体被拒原因

在可再生能源中，风电以其相对成熟的技术和较低的上网电价成为国家新能源发展战略中的重要棋子。尽管风电项目并非都能满足CDM(清洁发展机制)项目的条件，然而CDM对于风电发展却有着跨越“生死线”般的重要意义。

但前不久，我国10个在CDM项目中历来备受欢迎的新能源类项目———风电，却集体遭遇被联合国碳交易清洁发展机制执行理事会(EB)的审核拒绝。

原因何在？究竟是外媒报道的，中国故意调低风电上网电价，利用产业政策来“套取”补贴，还是EB迫于外来压力作出前后标准不一致的审核？

孰是孰非，请看记者的调查。

一封发往哥本哈根的联合声明

通知很紧急，然而到会媒体却非常多。发布会现场简单严肃，会议室正中央悬挂一横条幅，上书“中国风电CDM开发若干问题媒体见面会”。

2009年12月14日下午14时30分，媒体见面会在北京新大都饭店召开。“风电、CDM、被拒绝”这些关键字眼在全球瞩目的哥本哈根气候变化大会期间形成了强大的吸引力，媒体闻风而动。

新闻发布会上，被拒项目多达5个的龙源碳资产管理技术有限公司总经理王代表业主方宣读了一份名为《关于就“联合国CDM理事会51次会议拒绝10个中国风电CDM项目”事宜发表的声明》(以下简称《声明》)。

10个项目业主，来自华能、大唐、华电、国电、中电投、中广核、中节能、国华新能源投资、河北省建投9大风电开发企业代表在《声明》上联合签名，要求EB重审中国风电项目CDM的注册资格。

国家发展改革委应对气候变化司副司长孙翠华在新闻发布会上作了铿锵有力的发言。她认为，EB以“怀疑中国政府有意系统性降低风电项目的上网电价，从而鼓励将风电项目开发为CDM项目”为由拒绝多个来自中国的风电项目，是不合理、不透明、不公平的，也与哥本哈根气候变化大会宗旨背道而驰。中国政府将以负责任的态度，从应对气候变化高度出发，积极推动CDM项目发展，为实现中国的减排目标而努力。

孙翠华表示，EB还是会留有余地，但目前参加哥本哈根气候变化大会的中国代表团要做的事情太多，压力也很大，希望风电业主、DOEs(指定经营实体)和CDM买方与中国政府一起努力，通过重审改变EB的决策。

来自政府部门的支持给了风电开发商莫大的信心。尽管外界不少人因为额外性的难以裁定而唱衰10个项目复审的命运，但新闻发布会主持人，同时也是10个项目业主代表之一的大唐中国水利电力物资有限公司CDM办公室负责人唐人虎在发布会上则非常有信心地表示，此次复审通过的可能性非常大。

一个半小时的新闻发布会结束后，这份由9家风电开发企业联署的《声明》，承载着中国风电开发企业的希望，来到哥本哈根气候变化大会现场。在会议现场，《声明》将借助中国代表团和国际风能大会及现场风电设备商的力量，呼吁EB在审核中国风电项目时能充分考虑和理解中国特殊的定价机制，提高决策透明性、一致性和公平性，并希望以此敦促EB同意尽快重审被拒的10个中国风电CDM项目。

风电调低价格成主因

事情缘起于2009年11月30日～12月4日，联合国碳交易清洁发展机制执行理事会(EB)在丹麦的哥本哈根召开的CDM执行理事会第51次会议上，拒绝审批10个中国的风电CDM项目指标。

这样的审批结果大大出乎风电业主的意料。按照CDM当初制定的初衷来看，可再生能源项目应是最符合CDM条件的项目，属于通过各种措施大力鼓励的项目类型之一。据多年从事CDM电力方面项目的业内人士告诉记者，风电在CDM所有的项目类型中通常被认为是最容易获批的，也最符合CDM各方面要求，国内各类被批准项目的2/3均为风电项目。2008年之前基本上都是一次性注册成功，需要复核的项目非常少。

带着满腹狐疑，项目的业主及相关方向EB发送电子邮件询问被拒绝的理由。得到的回复是中国调低风电上网电价可能会导致投资者投资动机改变。EB在邮件中表示，由于“无法根据项目参与者和DOEs所提供的信息来评估费用的合理性，而且这些项目的额外性也没有被证明”，从而“不能给予注册”。

而在此之前，我国的风电项目已然受到冷遇。2009年10月和11月两个月，我国近90%的风电CDM项目被联合国执行理事会(EB)低调退回重审，其核心也是EB怀疑中国的风电上网电价是经过政府精心设计的，即用CDM的收益代替了原本该为政府支出的补贴。

“EB对来自中国的风电CDM项目进行了越来越仔细的核查，而进行这些核查的原因涉及到CDM的基本原则，那就是它不应该替代政府对清洁能源补贴。”EB表达了不满，强调了CDM项目的额外性，“我们不知道这背后发生了什么。难道CDM在取代政府的补贴？这不是CDM的原则所在。”

至此，中国目前被拒项目已多达50个。在这之后，中国还有几十个风电CDM项目翘首以盼。中国风电开发企业再也坐不住了。

经过多轮的沟通，EB依旧难以理解中国风电政策并非专门设计。风电开发企业最终寄希望于通过国家发展改革委应对气候变化司以及相关的行业协会从政府和民间两个角度向EB解释中国的风电政策，以期项目能够获得复审通过。然而，根据孙翠华的介绍，尽管中国政府反复与EB联系，希望能够从中沟通，并妥善解释中国的风电政策，但是直至发布会召开，中国政府方面也没有得到EB希望联系中国政府以了解风电政策的回应。

EB的二度怀疑

2009年12月初，风电项目的集体被拒已经是EB第二次提出中国风电调价对CDM额外性影响的质疑。第一次则是在2009年10月份。

这两次怀疑的根据主要是2009年7月份，国家发展改革委发布的《关于完善风力发电上网电价政策的通知》(以下简称《通知》)。根据《通知》，国内风电上网价格由项目招标价改为固定区域标杆价，四类资源区标杆电价分别为每千瓦时0.51元、0.54元、0.58元、0.61元。

而根据《京都议定书》中的规定，“只有在申请者证明如果没有外来资助就不会建设相关项目的情况下，这些项目才有资格获得碳信用额”，如果电价变得比较低，有助于企业做“额外性”证明。[page]也因此，EB怀疑中国风电电价调整是“专门设计的”，目的就是为了获得CDM项目补贴。

对此，中国政府方面没有直接回应，而是由国家发展改革委在其网站刊登由中国—丹麦风能发展项目办公室与中国可再生能源专业委员会共同编制的《中国风电及电价发展研究报告》(以下简称《报告》)。该《报告》明确指出，中国政府是依据风电本身发展的客观规律、电网的承受能力来确定风电电价，在确定电价时从未考虑CDM因素，定价过程完全与CDM无关。这一点在新闻发布会现场得到了孙翠华的再次强调。

根据《报告》结果，国内风电电价呈整体上升趋势，但个别地区风电电价有下降的特殊情况：黑龙江主要是先期设备成本较高导致核准电价偏高，而随着风电设备国产化速度加快，风电成本也随着降低；而内蒙古西部是先期风电场远离主网，导致送电成本高，而近几年当地加快了输电线路建设，使企业减少了相关成本，所以这两个地区电价有降低趋势也属正常现象。

国际风能理事会(GWEC)秘书长史蒂夫·索耶(SteveSawyer)对此事发表声明时表示：“关于中国政府故意压低风电价格以帮助风电项目获取CDM项目资金的说法是毫无根据的。事实上，自从2006年中国风电市场开始爆发性增长以来，中国政府对风电项目的资金支持是非常稳定的，甚至是在不断提高的。”

对于EB事先不沟通，直接对中国项目采取“歧视性”的审查和拒绝，中国代表在2009年12月9日召开的哥本哈根《京都议定书》第五次缔约方会议全会上，针对此问题向EB表示“抗议”，提出了若干改进CDM国际制度的看法和建议。

中国代表在发言中提到2009年中国“部分CDM项目的开发碰到了前所未有的困难和障碍，而其中的部分困难和障碍来自于本应公平和公正行事的EB的不合理、不透明和不公正的决定。”

中国代表团认为，EB目前的做法至少存在三个方面的严重问题。首先，采取什么样的激励政策促进可再生能源的发展，应由东道国根据自己的国情自主作出决定，EB在缺乏根据的情况下，对主权国家的能源政策妄加猜测，并据此作出决定，是非常不负责任的，严重超越了EB“对CDM进行监督”的职权范围。代表团担心，如果任由EB据此逻辑作出决定，所有发展中国家的能源CDM项目(而不仅仅是中国)，都将面临同样的问题。其次，针对EB的疑问，中国国内机构、项目参与方及相关的国际机构，也向EB提交了大量的相关证据和资料，证明中国的风电上网电价基本保持稳定甚至有所升高，但EB无视事实，继续以不透明的方式作出决定，同时未公开给出合理的解释，其决策合理性已经受到了广泛的质疑。第三，EB所提的问题是一个普遍性问题，可以适用于所有国家的可再生能源项目，甚至是所有国家的所有能源项目，但令人不解的是，EB目前的做法只针对中国项目，显然有失公允，不得不让人十分怀疑背后的真正动机。

谁是真正的“幕后黑手”

之后发生的事情似乎显示出EB正在以最快的速度回应着“抗议”和《声明》。

就在发布会召开不到24小时后，记者便得到消息，龙源启东风力发电有限公司的江苏启东东元风电项目以及国投白银风电有限公司的甘肃白银平川捡财塘风电场4.5万千瓦特许权项目，以最为被认可的“自动注册”(undereview)形式通过了审批，顺利地拿到了核证减排量(CERs)。

有资深电力CDM项目负责人告诉记者，在最近半年中，中国的风电CDM项目屡遭怀疑，没有一个是通过自动注册成功的，都是要复审(review)，然后再终审(endreview)才能拿到CERs。
随后的几天内，形势更是颠覆人们先前的悲观预期，朝着意想不到的乐观方向发展。2009年12月17、18、19日，又有江西中电投新能源发电有限公司的江西九江长岭风电项目、河北围场龙源建投风力发电有限公司的河北围场龙源建投山湾子风电CDM项目、大唐(通辽)霍林河新能源有限公司的内蒙古通辽霍林河风电项目以及华能新能源产业控股有限公司的华能通辽宝龙山风电场二期项目4个风电项目先后通过EB的审核。

在这几个项目通过审核的同时，原先被拒项目的业主方不由唏嘘感慨。近两年来，随着中国CDM项目开发难度越来越大，通过EB注册的比例不足30%，特别是10个中国风电CDM项目集体被EB拒绝审批后，业界对形势的分析判断更趋悲观。

从集体被拒绝到多个项目“自动注册”，这样的落差很难让人很难明白EB对中国风电政策的理解情况。

那么究竟是什么在EB背后主导着中国风电CDM项目的生死呢？

按照《联合国气候变化框架公约》秘书处(UNFCCC)法律事务部主任高风的分析，发达国家用来支持应对气候变化的资金中，有85%需要依靠市场机制来解决，只有15%由公共资金提供。在全球没有统一碳市场机制的条件下，很难保证发达国家都来买需要资金支持的国家的碳信用额。高风曾在2000年～2005年期间任中国气候变化谈判代表团团长，是熟稔气候变化各种条规的“圈内人”。

而中投顾问能源行业首席研究员姜谦也认为，引起联合国CDM执行理事会暂停核准中国风电CDM项目的真正原因，或不在于风电上网电价。在风电投资热潮已经成为全球之势时，中国占据了过多的风能CDM项目刺激了别国利益相关方才是真正的“幕后黑手”。

在资金紧张的条件下，或许备受利益相关方诟病的项目额外性，只是EB在资金紧张前提下衡量项目的一把卡尺。面对激增的中国风电CDM项目，卡尺的口只能越收越紧。

名词解释

CDM：清洁发展机制(CleanDevelopmentMechanism)，简称CDM，是《京都议定书》中引入的灵活履约机制之一。CDM项目必须获得项目涉及到的所有成员国的正式批准；促进项目东道国的可持续发展；在缓解气候变化方面产生实在的、可测量的、长期的效益。

额外性：CDM项目活动所产生的减排量相对于基准线是额外的，即这种项目活动在没有外来的CDM支持下，存在诸如财务、技术、融资、风险和人才方面的竞争劣势或障碍因素，靠国内条件难以实现，因而该项目的减排量在没有CDM时就难以产生。例：风电行业的基本收益率是8%，如果某项目的收益率只有5%，但是预测的碳收益可以超过3%，那么项目整体的收益率就达到8%，项目就能运行下去，这就意味着没有CDM这个项目就无法运行。这样的情况称

之为该项目具有额外性。

DOEs：指定经营实体。

具体工作为审订CDM项目活动，核查和核证人为排放量减少状况，按照EB的要求，公开从CDM项目活动参与方获得的信息等。

专家观点

目前CDM有一个争议的关键就是，先做再补贴，还是先补贴再做。如果EB认为，即便不给补贴，中国政府一样可以推进可再生能源项目，那对中国企业来说是不公平的。———国家发展改革委能源研究所原所长周大地这是一个技术问题，不是钱的问题。审核机构最关心的问题是，这个项目到底是多余的还是急需的。如果没有补贴，会怎么样？是不是如果没有补贴，就会被污染能源项目替代，而清洁能源项目则可能彻底消失。

———联合国环境项目能源部经理EricUsher

靠碳市场来解决应对气候变化的资金问题是个巨大的陷阱。因为没有人敢保证它能成为资金的主渠道。

———《联合国气候变化框架公约》秘书处(UNFCCC)法律事务部主任高风

中国近年来大力发展风电，投资规模逾上万亿元的风电项目，其相关政策应该很难因为总投资规模仅60多亿元的CDM项目而作出改变，更谈不上“套取”补贴。

———大唐中国水利电力物资有限公司CDM办公室负责人唐人虎