煤炭税费制度改革 谨防偏离正确航向

　　据报道，有关部门已将资源税改革方案上报到国务院，其核心内容是将资源税由“从量计征”改为“从价计征”、提高资源税率、扩大征收范围等；全国人大财经委建议择机出台资源税改革方案；资源税改革方案已经报到全国人大法工委。

　　在今年的全国“两会”上，部分人大代表和政协委员提交的资源税改革议案、提案和某些专家学者认为，我国煤炭资源回采率低，提高煤炭资源税率可以提高煤炭资源回采率、节约资源；煤炭企业利润高，应适当降低其利润；在国际金融危机下，提高资源税率可以增加财政收入。

　　笔者认为，如果按照这些信息来制定煤炭资源税改革方案，则可能对煤炭行业造成新的不公平，最后的结果甚至会跟提出资源税改革的专家学者的初衷南辕北辙。

　　一、提高煤炭资源税率不但不会提高煤炭资源回采率，反而会降低回采率

　　对煤炭产品，无论征收多高的税费都不能提高煤炭资源回采率。因为，无论现行“从量计征”的资源税，还是改革方案中“从价计征”的资源税，税基都是开采出的煤炭产品的价值量，而不是未开采的原始状态的煤炭资源价值量。提高煤炭资源税率可能导致煤炭企业从增加产量销量上获取利润，“广种薄收”、“堤内损失堤外补”。

　　追求煤炭产量销量，追求所谓的“高产高效”容易引发掠夺性开采。例如，北方地区一些煤矿，5米厚的煤层一刀3.5米切过去，剩下的1.5米煤层就丢弃了。煤炭资源税率再高，也是对采出的煤炭产品而言，根本不能促使煤矿将剩下的1.5米煤层采出，根本不能提高煤炭资源回采率。

　　与之相反，对开采前的煤炭资源实行有偿开采，即先交纳煤炭资源价款然后才能采煤的制度，则必然能提高煤炭资源回采率。因为这就相当于将煤炭资源卖给了矿主，资源回采率越高，矿主的利润率越高。这样，你叫他浪费煤炭资源他都不会干，更不用你盯着、嚷着提高煤炭资源回采率。

　　与国外相比，我国煤炭资源回采率低的根源是没有科学合理的煤炭资源价款制度或者说煤炭资源配置制度。尽管有偿开采喊了多年，但目前，煤炭有偿开采机制依然不完善、不合理。这不但导致煤炭资源浪费，而且造成煤炭成本不完全，造成煤炭行业利润虚高。

　　所以，国家提高煤炭资源回采率的根本措施在于加快煤炭资源有偿开采改革步伐，用市场手段配置煤炭资源，强行收取煤炭资源价款（比如不交纳煤炭资源价款者就不能取得采矿许可证），而不应在资源税上下功夫。

　　二、煤炭行业不是高利润行业而是微利行业，近几年煤炭行业增加的利润是在不完全成本核算制度下的不正常利润

　　不仅我国煤炭行业不是高利润行业，世界产煤国的煤炭行业都不是高利润行业。

　　近几年我国煤炭行业利润增加是一种非正常利润增加。因为我国煤炭行业长期在不完全成本核算制度下运行，加之近几年煤炭价格大幅上涨，形成了煤炭行业利润泡沫。

　　有人用中央财政煤炭企业，如神华集团等国有煤炭企业作为煤炭行业高利润的证据，这是没有说服力的。因为这些央企有其特殊性，并不具代表性。又有人用小煤矿“暴利”来说明煤炭行业高利润，这同样也是没有说服力的。因为一些小煤矿的利润是在过度竞争下，以非法生产、违法生产行为来降低成本而获得的利润。有说服力的应该是煤炭行业在完全成本核算下、与国际煤炭成本可比情况下的利润率。

　　国际上煤炭行业也不是高利润行业。例如，德国煤炭行业长期处于亏损状态，一直得到政府的煤炭补贴，目前按产量吨煤补贴约80欧元。在世界500强企业中，同属能源行业的石油天然气、电力企业占了较大比例，而且排名还靠前，例如，荷兰壳牌石油公司高居今年世界500强榜首，相反，世界500强中几乎没有纯粹的煤炭企业。

　　我国煤炭资源总体条件、煤炭企业发展的总体水平与美国、澳大利亚等国相比差距都很大。在国际上，煤炭行业都不是高利润行业，我国煤炭行业更不可能是高利润行业了。事实上，今年1月至5月，原中央财政煤炭企业（按统计口径，不包括神华集团的几个主要煤炭企业）亏损面已经达到33%。如果强行提高煤炭资源税率，必然加大煤炭企业亏损面。例如，甘肃窑街煤电集团计划今年原煤产量508万吨，按现行资源税率吨煤3元计算，今年应该交纳1500多万元。窑街煤电集团计划今年利润为800多万元，如果资源税率提高到原来的3倍，该集团就要交纳4500多万元，其结果必然是亏损。特别要提醒的是，这还是在煤炭不完全成本核算下的情况，如果按完全成本核算，亏损的煤炭企业会更多。

　　三、在国际金融危机下增加煤炭企业税负不合理

　　在国际金融危机下，全球煤炭需求量下降，煤炭价格下降，煤炭企业日子艰难。国家正在实施包括减轻企业税负在内的积极的财政政策。然而，在没有减少其他税费的情况下，提高煤炭资源税率必然增加煤炭企业税负。这显然与政府帮助企业渡过国际金融危机难关的目标背道而驰。

　　四、煤炭行业目前的税费制度和成本核算制度处于严重不公平状态

　　首先，税费制度不公平。一是增值税不合理。1994年国家将煤炭产品税改为增值税，大大增加了煤炭行业的税负，而从今年1月1日起又将煤炭行业增值税率从原来的13%提高到17%。因为煤炭行业是以自然资源为劳动对象的行业，与制造业、加工业相比，其原材料、设备采购进项税抵扣很少，因此增值税税负很重。二是煤炭收费多而乱，零敲碎打总量大。目前，国家既在收取煤炭资源补偿费，又在征收税率高达17%的增值税；既在收取部分企业的煤炭资源价款，又对所有煤炭企业收取煤炭资源税；一些省（自治区、直辖市）在收取煤炭可持续发展基金、煤炭价格调节基金等，而另一些地方却没有收取……

　　其次，煤炭成本核算制度严重不合理。

　　目前，煤炭行业处于不完全成本核算与“非成本核算”状态。所谓不完全成本核算是指应该进入成本的支出，政策不允许进入成本。笔者初步测算，2008年，我国煤炭资源价款、井下矿工低工资福利应提高部分、煤炭开采生态恢复治理费用、安全生产与职业健康成本、煤矿衰老转产资金等应该进入成本而没有进入成本的，共计约2300亿元。

　　所谓“非成本核算”是指不应该进入煤炭成本而进入了成本的，如煤炭铁路建设基金、煤矿办社会（中小学、医院等）和地方基础设施建设等费用，这些“非成本核算”2008年支出共计约350亿元。不完全成本核算导致煤炭行业利润泡沫，而“非成本核算”则削弱了煤炭企业的竞争力。
 

　　煤炭税费制度和成本核算制度不公平导致煤炭行业与其他行业之间、煤炭企业之间严重的不公平竞争，而产煤地收费政策混乱导致地方利益分配不公平，再导致地方煤炭收费政策泛滥，形成恶性循环。

　　五、我国煤炭资源税制度需要彻底改革：取消煤炭资源税，建立煤炭资源权利金制度

　　公平是和谐社会的首要条件。煤炭税费制度公平是煤炭行业健康发展、可持续发展的首要条件。目前我国正在进行的煤炭资源税改革应该以公平作为改革的起点和终点，彻底改变多年来我国煤炭行业税费多而乱、煤炭成本不完全核算与“非成本核算”并存的不公平状况。建议宏观方面借鉴美国等国的煤炭税费制度，借鉴其税费总额合理、制度简单易行和煤炭成本完全核算等经验，彻底改革我国煤炭税费制度。

　　1. 取消煤炭资源税，同时建立煤炭资源权利金制度。煤炭资源税改革不同于其他矿产资源的资源税改革。因为煤炭开采前交纳煤炭资源价款这一特殊政策是其他采矿业没有的。以煤炭产品价值量为税基的任何煤炭资源税改革方案都不具备提高资源回采率和调节资源级差收益的功能，而国家已经开始施行的煤炭资源价款制度却具有此项功能。煤炭资源权利金即煤炭资源所有者的所有权收益。政府收取煤炭资源权利金比征收煤炭资源税科学合理。虽然我国煤炭资源属国有，煤炭资源权利金和税都要交给国家，但两者性质完全不同：税是执政者凭政治权力强行征收的，与之相反，煤炭资源权利金却是资源买卖双方自愿确定的交易金，是市场交易行为的结果。

　　2. 合并同类项，将煤炭资源补偿费合并到煤炭资源权利金中。

　　3. 将煤炭增值税改为1994年以前的煤炭产品税或将现在17%增值税率降到与1994年以前煤炭产品税相当的水平。

　　4. 实行煤炭完全成本核算制度，即参照国际惯例，使应该进入煤炭成本的煤炭资源价款、安全生产与职业健康成本和煤矿衰老转产资金等全部进入成本。
 

　　5. 取消“非成本核算”制度。取消不合理收费，如煤炭铁路建设基金、煤炭价格调节基金和地方乱收费等，并大幅度降低煤炭可持续发展基金。

　　6. 在完成上述改革的前提下，我国煤炭资源权利金标准可借鉴美国的标准，露天煤矿征收煤炭产品价格的12.5%，井工矿征收煤炭产品价格的8%。