矿产资源开发整合设定生死时限

  　要从根本上整治“小、散、乱、差”

　　近日，国土资源部召开了一次电视电话会议，让全国矿产资源行业再次绷紧了神经。这次会上，工业和信息化部副部长苗圩宣读了经国务院批准，由国土资源部、国家发改委、工信部等12部委联合发布的《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》。

　　根据《通知》要求，到明年3月底前，各省区市要按要求组织编制和审批整合实施方案，并报国土资源部备案,并于2010年年底前全面完成整合工作任务，建立健全矿产资源管理有关制度，初步建立矿产资源开发利用长效机制。《通知》还特别强调，凡未按整合实施方案完成整合工作任务的地区，自2011年 1月1日起，不得新设矿业权。
　　如果说3年前开始的矿产资源整顿，更多的是为了安全生产，那么这次整合则意义深远。随着近几年国际矿产资源价格持续上涨，波动剧烈，尤其是在铁矿石价格谈判这个问题上的被动，政府对于整个矿产的规划已经上升到全局的高度。

　　根据国土资源部统计，全国矿产资源开发秩序整顿规范工作进行3年多来，全国共清理出无证勘查开采14万起，超层越界11000多起，非法转让矿权2800多起，三类违法违规行为合计152000多起。关闭非法采矿，破坏资源、污染环境和不符合安全生产条件矿山48000多家，煤矿关闭11000 多家，全国关闭的矿山总数接近60000家。今年前三季度，全国各类矿山事故大幅下降，其中煤矿企业事故起数和死亡人数同比分别下降19.4%和 23.8%，金属非金属矿山企业事故起数和死亡人数同比分别下降23.0%和27.0%。

　　然而,国家安全生产监督管理总局副局长王德学却表示:“全面整顿和规范矿产资源开发秩序虽然取得了阶段性成果，但是煤矿非法违法建设、生产、经营现象时有发生，金属非金属矿山‘小、散、乱、差’的状况没有得到根本改善，一些地方矿业秩序仍然混乱。”为此，新一轮矿产资源开发整合的大幕已经拉开。

　　主管部门督促地方政府的有力手段便是矿业权。苗圩副部长介绍说，政府将探索建立探矿权合理投放机制和采矿权总量控制制度，积极推进探矿权有计划投放。对整合工作成效明显的地区，在符合矿产资源规划的前提下，矿业权投放数量可给予倾斜；对未通过整合验收的地区，调减其新设矿业权投放数量计划指标。

　　其实早在今年5月，国土资源部就已对钨、锑、稀土等优势矿产开采实行总量控制，且在明年6月30日前，暂停受理钨矿、锑矿和稀土矿3个保护性开采的特定矿种的探矿权、采矿权申请。除此之外，国土资源部正在推动矿产资源利用方式的转变。在10月20日天津举行的“2009中国国际矿业大会”上，国土资源部副部长汪民就表示说，国土部将引导企业采取收购、兼并和参股控股等方式对小矿产实施整合。

　　苗圩此次也表示说：“我们将鼓励优势企业充分利用资金、技术、管理等方面的优势，运用市场方式，实施整合，培育壮大矿业龙头企业。”

　　全国复制晋煤“国进民退”

　　此次矿产资源开发整合范围包括煤、铁、锰、铜、铝、铅、锌、钼、金、钨、锡、锑、稀土、磷、钾盐等15个重要矿种，也包括小矿、技术装备落后、效益差、有安全隐患的矿山。另外，此次整合要求也明确将探矿权的整合和矿业权的整合纳入规范范围。

　　值得注意的是，山西推行的“国进民退”整合小煤矿模式或在全国范围内得以推广和复制。近来事故不断、受关注度最高的产煤大省山西打响了资源整合的头一枪，目前山西全省仅保留1053处矿井，其中国有大型企业占136处，占保留矿井总数的12.9%，加上其他国有煤矿、国有办矿，国有企业直接控制的矿井比例为19%；民营企业办矿294处，约占保留矿井总数的28%；以股份制为主要办矿形式的企业561处，约占53%，三者比例约为2?3?5。

　　山西的动作也得到其他煤炭大省的效仿。目前，内蒙古、河南、陕西等地也积极表示，将参照山西经验，开始加快省内煤炭整合速度。

　　10月9日，内蒙古发出煤矿整合的通知，今后在配置煤炭资源时，将重点向国家和自治区重点煤炭转化、综合利用项目倾斜。同时，除了招标、拍卖等方式获得的矿权在配置资源时条件适当放宽外，在配置特殊稀缺性煤种资源时，项目的煤炭就地转化率必须达到60%以上。规定还指出，凡是新建的井工煤炭资源开发项目，单井的煤炭生产能力不得低于每年120万吨。新建的露天煤矿开发项目，每年开采能力不得低于300万吨。

　　河南省副省长张大卫在10月26日的电视电话会议上透露，河南省正在酝酿小煤矿生产安全长效机制。措施之一就是效仿山西，推行由骨干企业对30万吨以下产能的小煤矿进行兼并整合。

　　同时，河南还将通过引进央企等办法，将矿产优势资源向国有企业手中集中。今年6月，河南地质勘探局通过引入五矿集团的方法，将河南嵩县的金矿开采和勘探权与五矿集团分享，五矿集团同时带来了优势资金。

　　国土资源部部长徐绍史在当天会议上表示，当前正是矿产资源整合的有利时机：一是宏观经济数据显示保经济增长任务取得了成效，国务院常务工作会议提出要加快推进结构调整和发展方式转变；二是矿业资源产品价格目前还处于震荡调整阶段，不会出现大幅度上升，是矿产资源整合的有利时机。

　　记者也了解到，因为多家大型煤矿股权结构复杂，不仅有地方政府的投资，股权结构还涉及到中央企业以及多个行业的投资者，整合起来非常不容易。与此同时，煤炭价格已在悄悄复苏，国内煤炭行业风向标秦皇岛港的库存量和交易价显示，煤炭开始进入“供需旺季”，价格飙升，主要煤炭品种5800大卡煤已涨至每吨680元，创下年内新高。

　　利益分配矛盾或突出

　　长期以来，我国资源型产业发展以粗放式发展为主，企业规模多而散，产品价格低廉，国际竞争力不足，资源开采成本高，效益低，而且破坏生态环境，引发安全事故，这势必要求我国加快对资源整合的步伐。但业内人士也担心，这场新的整合运动将在很大程度上改变各地目前的资源开发格局，资源利益链条也将重新洗牌，而整合的资源格局，有进一步走向垄断的趋势，这同样意味着，资源价格的不断向上将成为新趋势。

　　中商流通生产力促进中心分析师宋亮认为，从国内局部地区来看，经过整合以后，资源产品行业集中程度大大提高，多数行业具备地区垄断能力，进而拥有产品定价权和定量权。其结果是，为保证获得垄断利润，资源型企业会根据市场供求变化来制定生产计划，“价格下跌减少生产，价格上涨控制生产，从而保证产品价格不会大幅下跌，更具有刚性。”

　　从国际市场来看，整合以后，一方面，减少了国内企业内斗行为，增强了资源出口的价格控制权，不过，资源产品国际价格也对国内产品价格有一定的“拖拽”影响，这或许能在一定程度上削弱国内资源产品的价格刚性。

　　一位业内人士向记者表示了他的担忧，虽然中央政府对资源性整合有一个十分明确的时间表，即2010年年底之前。不过，由于资源产品的整合打破了长期依靠资源为生的各方群体利益，使那些依靠资源的市县面临巨大的转型压力，同时也将会产生一系列社会问题，利益分配矛盾可能会在短时间内集中爆发。

　　以煤炭为例，突出问题主要集中在：一是地方政府收入缺失带来的问题。如山西省现有91个产煤县，相当多地方财政收入的40%～50%来自煤炭，如果煤窑被关闭，将造成地方政府收入大幅下降，长期来看，地方财政将形成巨大的缺口。面对缺口压力，地方政府或将重新回到依靠煤炭产业的老路，小煤窑难以杜绝；二是如何解决工人失业问题，也将考量管理者的智慧。初步估计，“国进”的国有企业的吸纳就业不足关闭小矿失业人数的20%，大量失业人员将带来一系列社会问题；三是“国进”比重过高，缺乏监管，在地方政府收入下降压力下，容易遭受民营企业寻租行为，进而造成部分地区煤炭生产打着国字旗，但仍是小煤窑的事实；四是资源整合造成地区资本失衡，大量民营资本从煤炭行业退出，短期内政府、企业难以注入同等甚至更多数量的资本，从而造成该产业资本失衡。据了解，目前，山西煤炭约有3000亿元民营资本退出市场，而山西政府以及大型国有企业尚未拿出同等数量的资本注入，按照山西政府说法，需要“按揭”，慢慢偿付。

　　国土资源部部长徐绍史表示，资源整合的关键，实际上是利益协调和平衡。利益协调不好、平衡不了，资源整合工作不可能做好。所以，要通过探索和改革创新，注重应用经济手段、市场化运作等方法推进整合。“政府只能引导，如果政府去主导或者直接参与，恐怕这个仗还是非常难打。”徐绍史说。