光伏“标杆电价”争议

[page]继风电标杆电价出台之后，光伏电站并网的标杆电价跟风而起。

从国家发改委内部获悉，“十一”假期过后，国内大型并网光伏电站的标杆电价方案已经制定完毕，即将在发改委高层会议上进行讨论。

不过，由于业内对于这一标杆电价仍然存在争议，方案最后出台还可能存在变数。

“争论最大的地方，在于标杆电价如何确定。”一位接近国家发改委的知情人透露。

根据国家发改委最初计划，标杆电价参照甘肃省“敦煌10兆瓦并网光伏发电项目”（下称敦煌项目），即1.09元/度的基准。

2009年3月，敦煌项目公开招标。到6月底，国家发改委才最终确定招标结果，由中广核能源开发有限责任公司（下称中广核能源）联合体中标，中标价格是第二低报价1.09元/度，比最低竞标价格高出0.40元/度。

在敦煌项目前，伊泰集团太阳能光伏电站、上海崇明前卫村太阳能光伏电站等四个获批的太阳能发电项目，中标价格均在4元/度。相形之下，1.09元/度成为太阳能发电“史无前例”的低价。

按照国家发改委的最初构想，以1.09元/度低价作为标杆，上马一批太阳能发电项目，可以压迫上游光伏企业进一步降低原材料的价格，从而实现将太阳能发电上网电价控制在1元/度以下的长远目标，由此拉动整个行业发展（参见《财经》2009年第14期“低价光电虚实”）。

不过，目前另一种意见占了上风，国家发改委价格司则倾向于通过成本核算来确定光伏标杆电价。据《财经》记者了解，按照价格司的方案，光伏发电的“标杆电价”最初为1.20元/度。经过多次讨论后，最新方案定在1.10元/度至1.20元/度之间。

“正确的”标杆电价

长期以来，国内风电的定价采取特许权招标定价。特许权招标，是指政府确定一个较大规模的风电厂，并且提供这些风电厂的风力资源情况气象资料，由愿意投资的企业进行报价，进行竞争。

这是在2003年由国家发改委副主任、国家能源局局长张国宝提出的，意在通过竞争的办法来确定电价。今年9月25日，在国务院新闻办公室的新闻发布会上，张国宝表示，定价机制非常重要，一个产品的价格定价是否合理，会整个影响到这个产业的发展。

“实践证明，之前的风电定价机制是正确的。”张国宝说，“无论是投资者还是电网，他们都发现了一个公平的价格。”

张国宝称，风电的价格大体分布在“0.5元到0.6元的范围内”，而且随着风电规模的扩大，风机制造规模也在扩大，单机成本在降低。

在风电招标的基础上，国家发改委在不同的地区，通过招标发现一个相对比较中性的价格，作为当地的标杆电价。

7月20日，国家发改委下发《关于完善风力发电上网电价政策的通知》（下称《通知》）。《通知》将国内风电上网价格由项目招标价，改为固定区域“标杆价”。按照国内风能资源状况和工程建设条件，全国分为四类风能资源区，相应制定风电标杆上网电价。四类资源区的标杆电价分别为每千瓦时0.51元、0.54元、0.58元和0.61元。

8月上旬，国家发改委发布《近期能源资源产品价格改革进展》报告（下称《报告》）。《报告》披露，国家采取一系列措施积极推进上网电价、销售电价等方面的价格改革。作为这次价格改革的重要一环，可再生能源的标杆电价成为人们的关注重点。由于风电和光伏发电的关联性，业内对光伏发电的标杆电价预期增加。

“新能源的上网电价新政策，对业内影响非常大。”中国能源网信息总监韩晓平告诉《财经》记者，固定风电上网电价，让投资商有固定的预期，光伏企业也会有类似的影响。

定价权争夺

尽管标杆电价获得了支持，但是，在光伏发电标杆价格方案出台的前夜，仍然存在种种争论。张国宝也对此表达过自己的观点。[page]

“在一个新产业发展的初期，政府可以采取财政补贴的办法，来补贴这种可再生能源的高电价。但是随着规模的扩大，单靠补贴来解决，也不是惟一的办法，还应该靠市场的力量，确定正确的价格，来引导产业的发展。”他在国新办的新闻发布会上说。

目前，国内各大电力集团发展新能源的重点依然在于风电，光伏项目成本偏高，“不具备经济性”。在国外，各国政府普遍对太阳能发电采取补贴政策，但是大量的补贴会给财政带来压力，也存在不稳定性。

2004年起，西班牙政府出台大规模补贴政策，刺激国内太阳能发电使用。在政策的支持下，到2008年西班牙新增装机容量达到2.5吉瓦，约占全球新增量的一半。然而，2008年下半年金融风暴来临，西班牙政府不得不大幅削减补贴，导致该国2009年预计新增装机容量缩减至0.5吉瓦，比去年减少达80％。

中国在今年年初推出了“太阳能屋顶计划”，对符合条件的太阳能光电建筑应用示范项目给予一定补贴。

此外，中国还考虑计划出台《新能源产业振兴发展规划》和“金太阳工程”，进一步扶持光伏应用。

“中国的财政状况，很难大规模出台补贴政策，市场竞价降低光伏发电成本，可能是更为现实的选择。”中国电力企业联合会（下称中电联）一位专家认为。

正是考虑到中国的现实情况，发改委价格司提出通过成本核算来确定光伏标杆电价。不过，光伏电站将不会采用风电按照资源分类设置电价的方式，而是倾向于在资源较好的地区制定一个统一的标杆电价。

发改委价格司对光伏发电的光伏组件、设计建设安装费用、辅助设施和维护成本等方面进行成本核算，光伏发电的标杆电价定为1.20元/度。而在该草案内部征求意见的过程中，发改委能源局出具了不同的意见，认为通过核算成本得出的价格，离招标电价差距太大。经过重重讨论，最新方案将电价定在每千瓦时1.10元至1.20元之间。

对于敦煌项目最终定标的每度1.09元上网电价，在五大发电集团之一任职的一位内部人士表示，该价格是目前光伏上网电价的成本底线，但是对于大多数企业来说，这个价格偏低。目前为止，国内光伏企业更欢迎成本核定的方式进行定价。

在业内专家看来，光伏上网电价多少已经不是最重要的事情。出现每度1.20元的上网电价，表面上是政府的扶持力度偏大，究其真正原因，还是计划与市场的博弈。

“有关部门希望掌控供光伏发电这项服务的定价权，所以需要重新确定一个用成本核算出价格。”中电联一位专家透露。

“上网电价是决定发电企业命运的政策。”上述在五大发电集团任职的管理人士表示，“如果将每度电1.09元设为标杆电价，大部分光伏企业仍无法实现盈利。”

在光伏标杆电价出台之前，各方都抱着谨慎的态度。9月下旬，张国宝在新闻发布会上透露，对于规模比风能更小、分布更加分散的太阳能，其定价目前依然是一个课题，需要进一步加以研究。

“成本定价加财政补贴的方式下，企业更倾向于高报成本，不利于市场竞争。”一位接近国家发改委的人士说，“我们不能为了补贴而补贴，我们是为了有朝一日不用补贴而补贴。”