有目标的能源补贴是能源价格改革的关键

只要政府行政定价，补贴就如影相随，如果政府不能改革能源价格，那就必须改革能源补贴。可以说，政府能源行政定价就意味着补贴。随着能源消费的增加和日益严峻的环境问题，能源价格改革成为中国政府改革的难题。在无法尽快进行能源价格市场化改革的前提下，能源补贴成为能源价格改革的重点。

电力是居民正常生活的保障，是现代化生活的基础，与居民生活联系最紧密，因此也是居民最敏感的问题。

厦门大学中国能源经济研究中心最近对中国居民电力补贴进行研究，得到如下几点主要结论：其一，对居民电力消费交叉补贴现象严重，规模巨大。2007年对居民用电的交叉补贴高达2097.6亿元。虽然按人数算，农村居民多于城镇居民，但对城镇居民的用电补贴远大于对农村居民的补贴。其二，目前对居民不加区分的电力补贴机制既无效率又失公平，大部分电力补贴最后落到不需要补贴的高收入人群中。占总人数22%的低收入组的用电量只占总用电量的10.7%，而人口比例为9%的高收入组却消费了19.7%。与用电量相对应的，在补贴总量中，真正需要补贴的低收入人群只得到了10.1%，而高收入人群却得到了18.6%。其三，如果完全取消对居民的用电补贴，越是低收入人群，受电价上涨的负影响越大；其中低收入组的福利损失最大，而高收入组的损失却最小。其四，改革目前的电价机制，按照居民用电量有针对性地补贴，不仅可以提高居民电力补贴的效率，还能降低补贴支出。新机制下的补贴支出将比目前的补贴机制减少1107.6亿元。如果将这部分减少的补贴支出用于有目标的财政支出，将拉动居民消费，特别是低收入居民的消费。

经济转型国家的政府在制定能源政策时，通常会较多考虑到诸如居民支付能力和社会稳定等因素，所以，现阶段居民电力补贴的存在有其合理性。它在一定程度上减轻了居民的支出负担，既保证了居民基本生活用电，也扩大了用电范围。

但是，目前的电价补贴机制是对于所有的居民实行统一电价，即每消费一单位的电，就会获得相同的补贴。由于电力补贴是通过低于电力供应成本的售电实现，而电网是国企，这种无目标补贴是不公平的。由于没有针对性，以及高收入群体消费更多电力的现实，导致了大部分的补贴最后落入到了不需要补贴的高收入阶层。而低收入群体，特别是其中的贫困的、还处在温饱线上的居民由于其极少的用电量，最终也就只获得了极少的补贴。而且对于少数目前还没有电网接入的贫困地区的居民，则根本就没有机会获得补贴。能源补贴量既定，提高能源效率是不涨或者少涨电价的唯一途径。目前的“一刀切”电力补贴不利于提高居民用电效率。无目标的低电价补贴除了不能引导居民有效用电，还刺激了高收入人群对电力的过度消费。这样的结果是与最初的补贴的目标背道而驰的。

如果能源价格不能市场化，那么，能源的公平和效率取决于补贴机制的设计。因此，改革后的补贴应该是有针对性的，使低收入人群能够获得大部分补贴。因为不容易确定家庭收入情况，所以用电量是界定补贴范围相对有效的方法。不同收入群体有不同的用电预算，一般低收入家庭用电少，高收入家庭用电多。而对于收入最低的人群，可以采用生命线用电量确定保证其基本生活的最低用电量。作为政府对低收入居民实行特殊照顾的一种电价，对生命线以内的用电量可以采取免费或者很低的电价。

目前对居民用电的补贴是通过终端电价低于电力供应成本来实现的，所以对补贴机制的改革在一定程度上可能意味着电价的上涨。作为和居民生活联系最紧密的电力价格的上涨，是一个对公众和决策者都很敏感的话题。比如2008年在煤炭价格节节攀升时，根据煤电联动机制，电价应该有一定比例的上涨。但政府考虑到通货膨胀、居民承受力等因素，政府提高了上网电价，但却没有提高销售电价。这也说明了电价机制改革的艰难，需要综合考虑对经济、社会和环境的影响。但是，由于低收入阶层的用电弹性最小，电费支出在其消费性支出中所占的比例最高，延续目前的整体调价和实行“一刀切”的价格改革方法必然会对这部分社会最脆弱的群体产生最大的负面影响。

事实上，改革目前的居民用电补贴机制可以是多赢的。从用电的效率和公平的角度说，真正需要补贴的贫困人群获得了补贴，对高收入群体的高电价又可以抑制电力过度消费和提高用电效率；从补贴的角度看，改革后的补贴支出显著减少，利用这部分节省的资金，增加财政支出，特别是对教育、医疗卫生以及社会保障等的投资，还能提高居民的生活福利水平。对于电力企业来说，低收入消费群往往存在较大用电增长空间。因此，对于售电量来说，一旦区别定价，低收入居民会由于电价降低而提高消费量，而高收入居民不会因为电价调高而降低消费量，因此整体电力消费会增加。

目前的居民用电补贴机制是缺乏效率和不公平的，因此电力补贴机制的改革是必须的。如何更准确地估计居民用电的价格弹性和用电量，更合理地在补贴机制设计中对居民用电量分段以及再分配减少补贴而节省的资金，都是未来进一步研究的方向。