韩国成品油价改革之启示

我国成品油定价机制改革的起点、路径和最终目标与韩国非常相似。韩国成品油定价机制改革的经验，有许多方面值得我国借鉴。

成品油定价机改革制调整至今，价格调整滞后性的问题尚未根本解决，仍然是"准市场化"的定价方式，但进一步推进改革的困难明显减少。10年定价机制改革历程使定价机制要解决的核心问题更加清晰，体制上、认识上的主要障碍均已得到解决，进一步改革的制度基础也更加完备。

在目前的经营体制下，推进成品油价格改革工作也会面临诸多矛盾和问题，有关制度、办法也需要不断完善，我们可以参考一下我们邻国韩国的成品油定价机制改革。
　　
改革进程
   
1993年之前，韩国成品油价格一直由政府制订，政府按照生产成本、炼厂利润、消费者承受能力等因素来确定成品油价格。1994年开始，韩国开始对成品油定价机制进行改革。改革经历了三个阶段。
   
第一阶段：根据国际原油价格变化情况确定国内成品油价格。1994年1月，韩国建立了与国际原油价格联动的机制，政府根据上月进口原油的价格情况调整当月的国内成品油价格，使其反映原油价格和汇率的变化。
   
第二阶段：根据国际成品油价格变化情况确定国内成品油价格。1994年11月开始，韩国又建立了与国际成品油价格联动的机制，根据上上月26日至上月25日国际成品油的价格变化情况调整国内成品油价格。
   
1994年初到1996年底，不论是按照与国际原油价格联动的机制确定国内成品油价格，还是按照与国际成品油价格联动的机制确定国内成品油价格，韩国成品油价格基本上每个月调整一次。
   
第三阶段：实行市场定价。1997年1月，韩国决定对石油价格实行市场化，根据国际油价变化等因素由市场决定，即企业成为成品油定价的主体。
　　
改革特点
   
渐进性改革。韩国成品油价格从政府定价到最终实现市场定价，总共历时3年时间。在改革之初，由于成品油炼制、分销和进口等环节尚未实现有效竞争，韩国国内不具备实行市场定价的条件。为了推进成品油定价机制的市场化改革，韩国在确定成品油价格水平时采取了"准市场化"的办法，即按照与国际石油价格接轨的办法来确定国内成品油价格。韩国成品油定价机制改革走的是"政府定价-准市场化定价-市场化定价"的渐进式改革之路。
   
重视配套改革。韩国成品油定价机制改革并不是孤立进行的，而是在确立了石油行业市场化改革的目标后，将成品油定价机制改革作为石油行业整体改革过程中有序、分步推进的一个重要环节。为推进石油行业的市场化改革，1995年11月，韩国取消了加油站建设间距的限制。1997年1月，油品定价实行市场化，石油产品的进出口完全放开，并对成品油零售业务放松管制。1998年5月，韩国油品零售业务开始向外国投资者开放。1998年10月，开始对炼油业务放松管制，外国公司可以投资炼油企业。由于韩国在推进成品油价格形成机制市场化改革的同时，稳步推进石油行业各环节市场准入的改革，石油行业的市场竞争显著增强，也就具备了实行市场化定价的基础和条件。
   

注重通过石油产品的税率调整来调控终端价格。对终端用户来说，最终购买的成品油价格实际上包括价和税两部分。韩国对石油产品征收的税主要有四种：交通税（traffic tax）、教育税、燃料税、增值税。韩国1994年开始对汽油和柴油征收交通税，用来替代原来的特别消费税（special excise tax），征收交通税的目的是为了扩大道路等基础设施集资。根据韩国交通税的法律规定，政府有权根据国内经济形势和石油市场形势变化在基准税率30％的范围内适当调整交通税的实际税率。2007年10月，韩国对汽油征收的交通税是505韩元/升。教育税1996年开始征收，目的是为了教育方面的支出集资。教育税的税率是交通税的15％。燃料税2000年1月开始征收，燃料税只对汽车用油征收，是地方税源，目的是扩大对省级政府的财政支持。目前的税率是教育税的32.5％。增值税的税率为炼厂环节售价的10％。
   
借鉴与启示
   
我国1998年开始进行成品油定价机制改革，改革的起点、路径和最终目标与韩国非常相似，都是从政府定价起步，改革的最终目标都是实现市场定价，改革的路径也都选择了与国际油价联动的方式确定国内成品油价格。韩国成品油定价机制改革从政府定价到最终实现市场定价只用了3年时间，而我国从1998年6月推出《原油成品油价格改革方案》，到目前已经历了11年的时间，但短期内仍不具备完全实行市场定价的条件。总结韩国成品油定价机制改革的经验，有三点值得我国借鉴。
   
应重视成品油定价机制改革与其他改革措施配套。韩国成品油定价能够在3年内就实现从政府定价向市场定价的转变，最重要的原因在于韩国在成品油定价机制改革进程中，非常重视石油行业市场化改革的同步推进。韩国逐步放松了对零售、炼制和石油进口等环节的准入限制，市场竞争不断增强，奠定了市场化定价的基础。我国虽然在1998年就开始了成品油定价机制改革，但在市场准入等方面的改革并未同步推进。出于治理整顿和规范市场秩序等方面的考虑，我国在改革之初并未放宽市场准入方面的限制，反而在成品油进口、炼制、批发和零售等环节实行了更为严格的市场准入政策。这造成中石油、中石化之外的其他石油企业不具备和两大公司平等竞争的政策环境，无法在石油行业的上、中、下游形成有效竞争的市场格局，成品油定价机制的市场化改革也就无法真正推进。借鉴韩国成品油定价机制改革的经验，在进一步推进我国成品油定价机制改革过程中，需要重视在市场准入等方面的配套改革，逐步在产业链各环节形成有效竞争的市场格局，并以此推动成品油价格市场化改革的进程。
   
应通过有效方式合理确定成品油的价格水平。韩国在成品油定价机制改革过程中，不论是与国际原油价格联动，还是与国际成品油价格联动，抑或是实行市场定价，所确定的价格水平都基本反映了炼厂环节的成本变化，因此炼厂环节的生产和经营是正常的。我国虽然也确定了和国际油价接轨的成品油定价机制，但在近几年国际油价大幅上涨过程中，考虑到各方面的影响，我国并未严格执行1998年和2001年所确定的成品油定价机制，而是对国内成品油价格进行了有控制的调整。这造成国内的成品油价格水平无法及时反映炼油环节的成本变化和国内供求形势变化，炼制环节亏损比较严重，影响了炼厂生产经营的积极性，在一段时间内多次出现成品油资源紧张的问题。在进一步推进成品油定价机制过程中，要特别重视理顺价格水平，使成品油生产和经营各环节的价格能够及时反映成本和供求的变化，保障成品油市场的持续稳定供应。
   
应借鉴韩国通过税率调整来调控终端价格的方式。虽然1997年后韩国的成品油价格已经由市场定价，但韩国政府仍通过调整税率的方式对终端销售价格进行适当调控。由于国际石油价格频繁大幅波动，适当调整税率可以减少因国际油价大幅变化造成国内价格的大幅波动。但需要指出的是，韩国并未干预税前价格，这样可以保证税前价格能够反映出成本和供求的变化。我国进一步完善成品油定价机制，可以借鉴韩国调控成品油价格的经验，今后不再直接干预税前的价格水平，而将在一定范围内调整石油产品的税率作为调控终端价格水平的主要方式。