美国气候变化立法：艰难的博弈

位于印度正南方大约1600公里的印度洋上的马尔代夫群岛，是一块远离尘嚣的度假胜地。然而，由于气候变暖而造成的珊瑚虫的死亡，海平面的上升，以及海水对海滩的冲蚀，使得这些小岛似乎面临着消失的危险。“趁我们还在这，赶快来看看我们吧。”出自该国旅游部对外宣传手册的这句话听上去颇有几分无奈与凄凉。

　　当小布什政府在2001年3月28日宣布美国不支持签署旨在缓解全球气候变暖趋势的《京都议定书》时，可以想象得到，这个印度洋中部的岛国是何等的震惊。如果马尔代夫人为这个消息还只是感觉到沮丧万分的话，世界上大部分国家，尤其是欧洲，则被激怒了。英国的《卫报》（The Guardian）干脆声称，美国拒绝签署这一协议是一种“塔利班式的粗暴破坏行为”。

　　在小布什8年的任期内，其政府始终拒绝批准《京都议定书》。对于小布什政府的行为，欧洲议会的解释是，“为了满足美国公司的短期贪欲而牺牲世界上大多数人的长期利益”。

　　当奥巴马还在竞选总统之时，与共和党竞选人麦凯恩辩论的时候被主持人问了同一个问题：“如何对付邪恶？”与麦凯恩“要打败邪恶”的回答不同，奥巴马说了一句话：“我们当然要打败邪恶，但很多邪恶就是过去美国人自以为是而造成的，因此在打败它们之前我们要先检讨自己。”

　　也许在他看来，美国人过去在清洁能源和气候变化领域的一系列行为正属于这样的“邪恶”。奥巴马曾在一次有关新能源的演讲中做出如此表示：“美国在解决气候变化这个我们这一代人面临的最严峻挑战方面的意愿，与世界各国相比，还差得很远。”而在他当选美国总统后的一系列举措，更是向世人表示了美国希望充当清洁能源和气候变化方面领导者的这一雄心壮志。

　　在2009年年末将举行的哥本哈根气候大会上，各国代表将商讨在《京都议定书》第一个承诺期结束后，全球应对气候变化的道路将何去何从。美国人在哥本哈根的态度将是至关重要的问题。而在2009年4月份的一场演讲中，美国总统能源和气候变化特别助理卡罗尔?布朗纳尔（Carol Browner）的表态听起来却并非信心十足：“我们在哥本哈根所能做的取决于在国内已经做好了哪些准备工作。”奥巴马的决心是毋庸置疑的，但要将他的计划完全展开，必定也会遇到巨大的阻力。

　　严峻的气候变化问题

　　美国总统科技顾问兼白宫科学与技术办公室主任约翰?霍尔德仑（John Holdren）在近期的一场公开报告中展示了能源和气候变化方面近期的研究成果，他认为“气候变化问题来得比之前预计的更快”。

　　“二氧化碳的排放、浓度，各个地区及全球的温度，海平面位置，各种指标的上升速度都达到或者超过了政府间气候变化专门委员会（IPCC）以前监测到的最高值。很多证据显示，生态方面灾难性变化过程中的临界点可能来得更快。”霍尔德仑给出了这个令人忧心的结论。

　　霍尔德仑指出了一些已经发生的气候变化带来的负面影响：季风规律的变化已经开始对许多亚洲国家的农业生产产生了影响；温度的升高一方面使得一些地区的降雨减少，从而造成干旱和土壤干燥，另一方面又使许多地区经常出现暴雨，从而造成洪水灾害泛滥；土壤的干燥通常又会造成森林大火；温度的升高会引起高温压力和更严重的空气污染；温度的升高还创造出了有利于许多害虫繁衍的环境，造成了更大的农业和林业损失；高温和二氧化碳浓度上升而造成的海水酸化将珊瑚推向了死亡边缘；热带风暴力量的增强与热带地区海水温度的上升关系也可能很密切。

　　“所谓的临界点其实可能已经并不遥远。”霍尔德仑表示。他指出，北冰洋的冰层正在以比原来的预想快得多的速度减少，北半球的气候也因此将发生巨大的变化；因为过度的二氧化碳溶解而造成的海洋酸化，将对珊瑚以及其它以碳酸钙作为外壳或者骨骼的海洋生物的生存产生巨大压力；全球气温增加1.5℃将使海平面上升1-2米。

　　霍尔德仑比较了1870年、2003年和他预计的2065年的二氧化碳浓度与其对海洋造成的影响。在1870年，海水中二氧化碳的浓度为280ppm（parts per million，百万分之一），2003年为375ppm，2065年预计为515ppm。“因此能够支持珊瑚生存的海水范围呈一个大幅下降的趋势。”

　　根据霍尔德仑的测算，大气中二氧化碳的浓度保持在450ppmv（parts per million by volume, 百万分之一），是一个避免发生无法管理的气候变化的保守指标。

　　“如果要一直保持这个指标，也就意味着到2050年需要减少70-90亿吨的碳排放。”霍尔德仑指出，这就需要同时做出以下一系列的事情：减少全世界所有建筑物20%-25%的能源消耗；20亿辆车需要将汽油效率指标从30mgp（英里/加仑）提高到60mpg；800个1亿瓦（GWe）规模的电厂需要采用碳捕获和碳储存技术（CCS）；新建700个1亿瓦规模的核电站以取代火力发电；新建100万个2兆瓦（MWe）规模的风轮机以取代火力发电；新建2000个峰值达1亿瓦规模的光电站以取代火力发电；2005年对热带雨林的采伐速度需要下降一半。

　　霍尔德仑也指出了实现这些目标的经济困难所在，即不论对气候变化形势实施的缓解（mitigation）措施采用哪种方式，成本都将随着时间的推移而不断上升。而这就需要建立一个政策框架使人们做出实现这些目标的选择。

　　改变市场前行的动力

　　2009年5月15日，美国民主党众议员亨利?威克斯曼（Henry Waxman）和爱德华?马基（Edward Markey）正式公布了《美国清洁能源和安全法案》（H.R.2454，The American Clean and Security Act）。这个法案也被很多人视作为即将到来的清洁能源时代而建立的能源和气候方面的立法框架。

　　法案的提交人之一爱德华?马基同时担任美国众议院能源独立和全球变暖特别委员会（Select Committee on Energy Independence and Global Warming），以及能源与商业委员会下属的能源与环境委员会（Subcommittee on Energy and Environment）的主席，也是美国能源和气候方面的领袖之一。

　　爱德华?马基认为美国在为获取石油而一直进行的巨额投入是疯子之举：“仅占世界4%人口的美国人能源消耗却达到了全世界的25%。美国每天仅出产800万桶石油，却需要进口1300万桶。对海外石油的依赖深深地影响着美国的外交、军事、经济和环境方面的政策。阿尔伯特?爱因斯坦（Albert Einstein）曾说，精神错乱的定义就是不断重复同样的事情却总是期待着不同的结果。我们还需要为价格飙涨的进口石油付出多少代价，才能让我们理智地对待我们在能源和全球变暖的政策方面的问题。”

　　曾积极参与过通信方面立法的爱德华?马基也喜欢将他现在在清洁能源方面的工作与上个世纪90年代在通信和互联网方面的工作相提并论。“1993年我引入了一个对通信进行监管的法案。当1996年我的这项立法获得通过成为法律时，还没有一个美国家庭能通过宽带上网。而10年以后，亚马逊、谷歌，还有许多新词汇已经成为了我们生活中的一部分。数字革命的发生很大程度上是因为我们改变了市场前行的动力。而我们现在也面临着同样的机会。如果我们更多地刺激市场以发展新能源，我们就可能看到同样的科技革命的发生。”爱德华?马基表示。

　　仅仅多了一块遮羞布

　　“这项法案标志着清洁能源时代的黎明已经到来。”作为提交人之一的爱德华?马基对于《美国清洁能源和安全法案》似乎很有信心。该法案的重要目标是到2020年将温室气体的排放量在2005年的基础上降低17%。

　　然而，这项法案在众议院恐怕将遭遇来自共和党人士的强烈反对。据法新社的消息，共和党计划将对这项法案提出449项修正案。因此，如果该项法案期望得到产煤州民主党人士和共和党反对人士的批准，还需要降低其环保标准。

　　即使该法案能以某种方式在众议院通过，在参议院通过的可能性也越来越小。眼下，美国人更关注的是医疗改革，而这将会消耗大量本可用于防止气候变化的时间以及政治资本。

　　如果在国内对碳排放的限制不能做出一些成果，奥巴马的团队很难在年底的哥本哈根会议上与其它国家进行谈判。而对环境保护的支持者们来说，美国环境保护署（EPA）最近的一项临时裁决显然提振了他们本已经非常沮丧的情绪。

　　4月17日，环境保护署做出了一项决定，即有6种温室气体对环境和人类健康是危险的污染物。在2007年的一起案件中，最高法院（The Supreme Court）做出裁决：如果案件当中涉及到的温室气体（上述气体）被证明确实有害，那么环境保护署将对其进行管制。环境保护署署长莉莎?杰克逊（Lisa Jackson）是奥巴马能源和环境团队中的重要角色，由她主导而成的这个临时裁决显然也没有让环境保护的支持者们失望。

　　这样，虽然亨利?威克斯曼和爱德华?马基的法案还在国会中艰难地争取着投票，但环境保护的支持者们依然有理由高兴，因为环境保护署可以利用现有的法律对上述6种温室气体进行管制。

　　在这种情况下，一项新的立法也可能会更有吸引力。因为许多企业界人士和议员可能根本不喜欢在旧的法律框架下的管制方式，而这就会促使他们参与对新立法的讨论。“现在已经不是是否选择立法的问题了，而是如何在管制和立法之间进行选择的问题。”爱德华?马基表示。

　　但由于该项临时裁决仅仅限于机动车的排放，而这一排放仅占美国人二氧化碳排放的四分之一，因此其重要性远没有想象的大。要想将限制范围扩大到其它领域的温室气体排放，还需要遭遇法庭上的挑战。然而，许多环保案件的一拖再拖使得这一切难上加难。

　　对于美国而言，没有颁布任何法律就去参加哥本哈根会议无疑是尴尬的，尤其是其它国家都在防止气候变化的问题上取得了进步。“如果由于美国立法者们的无为，导致该国代表们可能面临着一丝不挂地参加哥本哈根会议的危险，那么环境保护署对车辆尾气排放进行管制的临时裁决或许算得上是为美国与会者提供的一块遮羞布。”《经济学人》（The Economist）如此评价。