结构调整关键点：节能减排要找突破口

●必须看到，节能减排的实质精神，是发展模式的转型，关涉到社会经济利益分配的重新调整，需要社会各方主体积极主动参与。

　　●节能减排工作在启动阶段，当然离不开政府行政手段的推动。但是，要建立长效机制，进而成为一种社会经济发展的习惯模式，就必须充分运用法律手段。

　　当前，我国经济发展正处于企稳回升的关键时期，也是结构调整的重要时期。现在看来，节能减排任务依然艰巨，自主创新不足、可持续发展能力不强等问题突出。同时，世界范围内正在展开新一轮以科技革命为先导的产业升级，这将对我国未来发展和参与国际竞争带来更大挑战。

　　环境污染、能源紧张，已然成为我国未来发展的“瓶颈”。这一点，在全社会上下早已形成共识。然而，正在各地蓬勃开展的节能减排工作，却还是不断遭遇到一些现实困境。

　　究其根源，缺乏有力的法制保障是主因之一。因为事实已经表明，仅仅作为短期目标，由政府各级部门行政主导、社会各方主体被动参与的节能减排工作模式，效果并不一定理想。因此，将当前以政府推动为主导的节能减排工作模式，转入到高效稳定的制度化运行，就成为当务之急。

　　节能减排的实质精神，是发展模式的转型，关涉到社会经济利益分配的重新调整，需要社会各方主体积极主动参与。但是，如何调动各方的参与精神和积极性呢？要知道，法律在社会治理中具有组织功能、约束功能和激励功能。它通过明确相关主体的权利义务，协调和平衡着各方利益，能够对社会主体的行为起到规范和引导的作用。同时，法律一经确立，就能获得长期稳定的效力。鉴于中国国情，节能减排工作在启动阶段，当然离不开政府行政手段的推动。但是，要建立长效机制，进而成为一种社会经济发展的习惯模式，就必须充分运用法律手段，构筑起稳定、完备的法律保障和促进机制。

　　应当说，中央和地方政府关于节能减排工作的法治化意识正在不断增强，相关立法活动一直比较活跃，已经制定和实施了一系列法律法规，初步形成了节能减排立法的基本框架。单纯从数量上看，我们已有的节能减排立法可谓相当丰富了，这些法律规范在实践中也确实发挥了一定的作用。然而从节能减排工作对法律制度的迫切需求，以及现行立法对这种需求的满足状况看，有关立法存在着一些问题和不足。

　　在节能立法方面，最主要的问题是管理体制问题。在“大部制”改革的背景下，节能工作的相关职责仍分散在发改委、交通运输部、住房和城乡建设部、机关事务管理局等多个部门之中。具体到地方，这一职权的行使就更加复杂了。比如，经委负责一般领域的节能工作，发改委负责节能减排和应对气候变化的综合协调工作，机关事务管理局负责公共机构的节能管理工作，建委则负责建筑节能和交通节能的管理工作。上述部门的相关职责存在着交叉的问题，政出多门，有效协调的难度很大。再加上相关法律法规未能明确孰为统一的主管部门，在实际工作中往往出现各自为战、缺乏一体化的行动机制的问题。

　　在减排立法方面，问题又主要表现为立法理念过于保守。我国目前许多污染物排放标准已经不能适应最新的环保形势的需要了，过低的标准不但无法收到保护环境之效，有时甚至会起到鼓励排放的反面效果。根据减排的总体目标，采用更加严格的排放标准，是减排工作的当务之急。

　　从上海的情况来看，当前所采取的有关节能减排行动措施已经取得了一定效果，在全国处于领先地位。但在构筑法律保障的长效机制上，还有很长的路要走。上海作为全国社会经济发展的桥头堡，在节能减排的法治化方面也要率先突围，大力尝试制度创新。

　　追根溯源来看，针对当前这种分散、交叉的管理体制状况，首先要实现节能管理和能源管理的一体化。把能源问题和节能问题割裂开来进行管理，最终是管理不好节能问题的。同时，还要明确节能和能源的主管部门。目前在中央政府层面上，“大部制”改革后成立了国家能源局，专门负责国家能源等方面的工作。因此，地方也可以考虑设立专门机构来主管节能和能源工作。当然，这一创新要和“大部制”改革后的地方机构调整相衔接。当然，还要注意明确主管部门和分管部门之间的统分关系，这样才能形成有效的协调合作机制。

　　与此同时，制度创新也不能落下。虽然制度创新的领域有很多，但在节能减排标准更新和合同能源管理这两项制度上，要率先取得突破。

　　就节能减排标准更新而言，许多发达国家都已经规定了类似的制度。比如日本的领跑者制度，其节能指导性标准按照当下最先进的水平（领跑者）制定，5年后这个标准就变成强制性标准，如果普通产品5年内没有达到这个标准，就不允许再投产。德国、美国等国家也有着类似的制度，这两个国家的建筑节能标准每年都修订更新。因此，上海在修订《节约能源条例》时可考虑借鉴国外经验，规定上海市的节能标准应根据实际情况和节能需要定期进行修订和更新，从而确保相关标准的科学性。

　　再看合同能源管理制度，现代国家的治理方式已经从国家管理、公共管理发展到最新的公共治理阶段，实现了治理主体多元化。可见，节能减排工作，非行政部门可一力承担，必须充分发挥政府、市场和社会三方面力量。合同能源管理制度就是这样一种能够有效引入市场和社会力量，与政府共同实施节能减排的崭新制度。它的运行机理是：在政府设定的节能目标约束下，主管部门与用能单位签订协议，由用能单位自行采取节能措施，或聘请节能服务公司，以提高能耗效率和节约能源。与传统行政管理手段相比，这种方式可以更好地促进用能单位积极主动地节能，实施效果更加显著。

　　在节能减排的法治化道路上，不可能一帆风顺。要想把节能减排工作落到实处，就要根据实践需要在制度上勇于创新、不断创新。

　　(作者为复旦大学环境资源与能源法研究中心主任、教授)