燃油税：想说爱你不容易

这个冬天，“燃油税”三个字引燃了冬天里的熊熊大火，既灼人又炙手。虽然还未开征，但燃油税却称得上是一个“老税种”了，历经14年“启而不动”的现实足以表明，这是一块硬骨头，是一场攻坚战。因此，燃油税的推出，其意义已经远远超出了一个新税种的出台。

2008年11月26日，国务院常务会议决定，向社会公布成品油价格和燃油税费改革方案，广泛征求各方面意见。会议认为，完善成品油价格形成机制，实施燃油税费改革，对于扩大内需，促进经济结构调整，公平和规范税负，鼓励节约能源和保护环境，保持经济平稳较快发展，具有重要意义。

此消息一出，人们多年来对于燃油税的各种复杂心态又注入了新的希望，一个最基础的愿望就是，燃油税的出台能够于国于民都有利。记者近日就燃油税出台涉及的相关问题采访了能源专家韩晓平，请他谈了燃油税的出台应当考虑的问题和建议。

涉农问题既是焦点，也是关键点。燃油税涉及到的一个最大群体就是农民，如何使农民的利益得到尽可能公平的对待，成为燃油税设计中一个绕不开的难点。

记者：燃油税设计最主要的难点在哪里？

韩晓平：燃油税沸沸扬扬讨论了十余年未开征，媒体通常将主要原因归咎于各行政部门之间的矛盾和地方政府与中央政府的利益博弈，而我认为最主要的原因还是这一税种过去在设计上存在一些先天缺失，所以一直拖到今天仍在讨论。

我们都知道，中国改革开放的成果，与8亿农民的牺牲奉献是分不开的。农民、农业和农村问题也是中国历届政府最关注的问题之一，一些重大改革一但涉农，各级政府就会非常谨慎。燃油税进退维谷，人们最担心的也还是怎样才能不伤害农民的利益。

记者：如果燃油税的设计有欠缺，会给农民利益造成哪些伤害？

韩晓平：最明显的就是，燃油税是纳入《公路法》的一种道路税，但是农民的拖拉机、收割机、抽水机是不会上路行使的，渔民的渔船也从不上路，牧民虽然有汽车、摩托车，但草原上根本没有道路，为什么要让他们承担道路建设的相关税收？现代农业是“石油农业”，不仅化肥、农药、除草剂需要石油化工产品制造，整个农业耕种收割都需要柴油作为机械燃料来支撑，特别是在中国北方的主要产粮区，一个农民往往要耕种几百亩土地，完全依赖机械化耕作。燃油对于城市居民可能并非必需品，油价高了可以乘公交车、骑自行车和电动自行车；但对于农民、渔民和牧民来说，燃油是他们的基本生产资料，油价攀升会在相当程度影响到他们种粮的积极性。目前，由于沿海出口加业受金融海啸影响，不少农民工返回土地，提高粮食收购价格将是保持平稳的重要措施，但如果燃油税因设计欠合理，吸走了提高粮价给农民带来的收益，将会增加不安定因素，国家的粮食安全、社会和谐将受到影响。

记者：怎样才能体现相对意义上的公平？又应如何补偿农民？

韩晓平：大家都认为“燃油税应该是一种体现公平的税制”，但是这种公平不能仅仅局限在有车族之间，对于涉及农民的公平方面应该同等甚至重点体现。我们知道北美、欧洲、日本都是缴纳燃油税的国家。但是一个前提是，这些国家的农民得到了政府的巨额补贴，而且政府从不限制农产品价格。这些国家并不是采取限制价格的方式来保护城市低收入阶层的利益，油价的上涨可以直接传导给农产品和食品，而政府直接补贴低收入家庭。如果在这些机制我们先行改革，再学习他们的做法可能问题就少一些。

现在政府对农民的补贴发放并非没有问题，在一些地方，补贴难以如数发到农民手中，层层克扣，多方盘剥，到了农民手中常常所剩无几。此外，由于各地人均耕地、种植产品、耕作模式的差异巨大，耕种单位油耗的差距也很大，如何能够最大限度地合理补贴，也是一个巨大挑战，必须有一整套全面的解决办法才可能在相对意义上实现公平。由此可见征收燃油税是一项多么巨大而复杂的改革工程。不过，如果是一项改革最终的结果将造成各级政府不得不拿出巨额资金要对2/3以上的国民进行补贴，这样的改革还算是市场化改革？会不会形成“割自己的肉下酒”的尴尬局面。

记者点评：启动燃油税改革是对利益格局的调整，更是对利益行为的规范。改革需要考虑各方利益，但又不能“和稀泥”、“捣浆糊”，必须用大魄力、大智慧，大胆创新，科学决策，才能从根本上解决问题，取得燃油税改革的最佳效果。

（一个合适的、符合中国国情的税率是非常重要的，一定要广泛征求社会各界的意见，精心测算，于国于民都有利才行，绝不能简单借鉴国外的税率。）

记者：对于人们争论较多的燃油税是否应该囊括路桥费，您怎么看？

韩晓平：将养路费、路桥费改为燃油税，实际是将地方政府的财政收入纳入中央政府的统一收支。养路费、路桥费在地方基本上是一种专款专用的专项收费，而中央的财政没有专款专用的机制，如果将这笔钱收到中央，最大的问题是由谁来修路建桥，是否每一条大街小巷都要到中央申请经费？过去地方政府有路桥费这笔未来可以预期的收入，所以大力投资兴建道路桥梁。现在这笔收入被拿走，他们的积极性必然受到影响。

事实上，许多地方已将未来的路桥费收入抵押给了社会投资者，甚至一些路桥根本就是他们投资建设的，路桥费就是用来还本付息和支付投资利润，现在可不是谁的一句话说不收费就不收费了，除非中央花数千亿将这些道路、桥梁的收费权通通赎回。中国国土广袤，资源配置和发展不均衡，必须调动各级政府的积极性才能和谐有序发展。在实现费改税后，如何继续调动地方各级政府和社会投资者的积极性，这也是一个需要解决的难题。因此燃油税的设计应该充分考虑到这一点，不能简单地“一刀切”。

记者：“燃油税”改革最大的症结在于解决怎么征收的问题，不同的征收方式将产生不同后果。 对于我国的燃油税税率应该征收的幅度，您有什么见解？

韩晓平：节约能源减少排放是必要的，但中国应该根据自己发展的阶段量力而行。目前，全球采用燃油税的国家主要一些人均GDP达到30000美元的西方发达国家和一些国土比较狭小的新兴工业化国家和地区，如新加坡、香港和台湾等，人均GDP也在1.5万到3万美元之间。巴西征收燃油税，2007年人均GDP也达到6842美元，是中国人均2280美元的三倍多。即便如此，巴西2007年GDP增长幅度5.4%，是“金砖四国”中最低的，比中国低50%，这与它的高燃油价格政策不无关系。中国效法巴西，能不能承受这样一个较低的增长速度？
 

中国是一个制造业大国，燃油是制造业运转的血液，如果血液的代价太高，必然影响这个躯体的健康，甚至影响每一个细胞。目前，全球正在面临经济大萧条，中国的出口严重受阻，中国不仅要应对越南、印度的挑战，美国也在大力恢复制造业，对中国构成新的竞争压力，目前美国的油价已经大大低于中国，如果中国再因燃油税大幅度增加油价，必然对中国经济造成严重后果，严重影响到国际竞争能力。如若中国因此失去制造业的优势，将面临大量企业倒闭，工人失业的局面，一定会引发社会动荡等连锁反应。而这样适得其反的结果肯定不是我们开征燃油税的目的。因此一个合适的、符合中国国情的税率是非常重要的，一定要广泛征求社会各界的意见，精心测算，于国于民都有利才行，绝不能简单借鉴国外的税率。

其实燃油税改革并非不可行， 11月21日国际油价已经跌至49.62美元/桶，考虑汇率因素，人民币价格仅相当2004年3月的38.4美元/桶。当时国内93号汽油价格为3.46元/公升，与目前6.2元/公升相比油企存在2.74元的额外利润空间，每吨达到3712.7元。这个巨大空间为政府提供了既适当降低油价，减少社会成本的余地；同时，征收一个符合中国国情的税额，比如主要针对养路费每公升收取1元燃油税；同时，还可能为石油、石化行业保留一个相应合理的利润空间，以增强这些企业在勘探开发的投入。

此外还有一些交通用途之外的工业用油，如果也要笼统纳入燃油税征收的范围则明显不妥，例如一些企业为了保障生产不得不采用自备发电机组。今年的冰雪低温灾害和汶川大地震，电网系统都陷入瘫痪，很多地区都是依靠柴油、汽油发电机保障了电力供应。实际上，在工业生产过程中也会大量使用柴油作为燃料，例如发电厂点火，工艺流程加热等，这些用途与道路毫无关系，而实际用量巨大。将这些燃油的税收纳入《公路法》显然不妥，也无形增加了企业竞争的代价，尤其在应对灾害时，额外增加的社会成本，这些因素都应该考虑在内，这也是一个需要认真对待的课题。

总之，燃油税的征收不能感情用事，不能与西方发达国家盲目攀比，更不能“舍己救人”，必须符合中国国情和国力的承受能力，既要有利于可持续发展，更要有助于齐心协力战胜今天的危机，有利于我们的民众，有利于企业的发展。

记者点评：成品油价格改革的目标是实现市场在资源配置中的基础性作用，但一步到位地实现成品油定价完全市场化目前并不现实。随着“燃油税”改革的推进，针对不同燃油消费类型的补贴体系必然要尽快建立起来。例如，农业部门生产用油价格要与第二、第三产业有所区别，航空、水运部门的油价标准要审慎制定。当前的问题并不是单纯调价这么简单。一次调价的作用仅仅是体现阶段性市场供需的变化，但如果缺乏一个科学、合理的成品油定价机制，国内油价便难以走出无章可循、预期不明的尴尬境地。

中共中央政治局11月29日集体学习时，中共中央总书记胡锦涛提出，要把保持经济平稳较快发展作为首要任务。当前，国际金融危机继续扩散和蔓延，我国发展的外部条件更趋复杂。在一个时期内，我们将突出面临国际金融危机影响持续加深、全球经济增长明显放缓的压力，突出面临外部需求显著减少、我国传统竞争优势逐步减弱的压力，国际竞争日趋激烈的压力。能不能变压力为动力、变挑战为机遇，保持经济平稳较快发展，是对我们驾驭复杂局面能力的考验，是对我们党执政能力的考验。（中国经济导报）