中国能源的基石之法

《能源法》起草小组11月２７号宣布，决定从２００７年１２月１日开始，通过新闻媒体和互联网等渠道公开《能源法（征求意见稿）》，向社会各界广泛征集修改、完善的意见和建议。至此，中国《能源法》的起草工作前所未有地向专家、各级政府主管部门、能源企业和社会各界人民群众先后征求意见，以求最大限度地反应社会各界对这一法律意愿，争取获得全社会的共识，以确保这一法律为了的贯彻执行。

能源法是一部什么样的法律

备受关注的能源法终于揭开了“神秘面纱”，那么全社会都在关注，能源法是一部什么样的法律？它对于解决我们的能源瓶颈问题，对于保障中国经济社会的持续发展，实现节能减排有着什么样的重要意义？

国家能源领导小组办公室马凯主任在研究能源法起草工作的会议上说：《能源法》是一部能源大法，是我国能源领域的基础性法律，将规范能源的开发利用行为，构建稳定、经济、清洁、安全的能源供应和服务体系，促进资源节约和环境友好性社会的建设，实现能源与经济、社会的协调、可持续发展的法律保障。

在中国的法律体制中，《宪法》被称之为“根本大法”，是一切法律制定的基础，为制定所有法律奠定了一些根本性的原则。法律体系如同一棵大树，《宪法》如同树干。在《宪法》之后是基本法，法学家也成其为普通法，例如《香港基本法》、《澳门基本法》，也被一些人俗称为“小宪法”。在商法中是《民法通则》，在刑法中是《刑法》。它是其它相关法律的“上位法”，为其它法律的制定提供了立法原则。大家知道《香港基本法》，其实它就是香港各种法律的上位法，香港制定所有法律都不得与之冲突或悖逆。

根据现在对世界的观察，劳动创造人的说法基本难以成立，目前地球上数百万物种中，能够驾驭火的生灵仅有人。显而易见，人类驾驭了能源才奠定了文明的基础，所以，随之人类的文明进步，对于能源的关注和依赖将越来越大。可以说，没有了能源，人类文明将归零。因此，任何一个进入现代文明的国家，应该对于能源的开发、利用和相关的环境影响制定一系列的法律。为了保障这些法律的协调一致，需要为这些法律的制定而首先确定一些必不可少的立法原则，这就是中国今天制定《能源法》的关键所在。

《能源法》既然是一部“基本法”，就应该是各种能源及环境、资源相关法律的“上位法”，也就是说今后制定涉及能源的法律，或者修订有关的法律必须根据《能源法》的立法原则和行为规范准则，与这一原则不一致的必须进行修改，也可以说它将是未来中国能源行业立法的指导性的纲要，纲举目张。因为这样的法律只有达成共识，才具有可操作性，才会得到社会的普遍响应。

能源法将解决什么问题

11月29日，我在参加中央人民广播电台《直播中国》节目中，培养原播音员则华曾问：近年来，我国面临的能源问题日趋复杂，石油进口依赖程度不断增加，今年进口将突破1.3亿吨；电力供应从2002年来连续40个月快速增长，然而电力体制改革陷入鲠喉之境；由能源生产消费引发的环境问题日趋严重。《能源法》能否解决这些问题？

能源办马富才副主任在起草工作中特别强调，《能源法》要突出：战略性、全局性与原则性。所以《能源法》不是为了解决一些行业的具体问题，而是为解决趋势性的、战略性的、全局性的和原则性的问题而建立准则。对能源供应企业和用能企业的相关行为进行规范，要求他们必须遵守一些原则，而这些原则将有利于解决一些重大的、普遍性的问题。

2007年诺贝尔经济学奖授予了芝加哥大学经济学教授迈尔森（RogerB.Myerson）、明尼苏达大学经济学教授赫维奇（Leonid Hurwicz）和普林斯顿高级研究所社会研究学院讲座教授埃里克•马斯金（Eric Maskin），以表彰他们为“机制设计理论”奠定基础。所谓“机制设计”，在中国也可以解读为“制度设计”。三位经济学家的研究受到全世界的空前重视，他们的理论将有助于各国政府、经济学家和企业识别在哪些情况下市场机制有效，哪些情况下市场机制无效，机制无效时应该如何弥补。在市场经济环境下，如何让质量不对等、资讯不对等、资源不对等的交易主体，在有效的机制设计下进行尽可能公平的交易，人们据此可以确定最佳和最有效的资源分配方式。

三位诺贝尔奖的获奖者所提出的问题也是中国能源长期面临的困扰。最近，中国在能源白皮书上表示：“中国不会对世界的能源构成威胁”。构不构成威胁，不在于中国政府如何表示，关键是看我们怎么做，而制度设计是最终解决问题的关键。中国在国际石油市场上的大量购买现货，诱引对冲基金炒油谋利，造成国际边际油价的波动。解决这一问题的关键不仅仅是价格接轨，还要帮助中国企业解决一方面进行积极的期货交易，套期保值；另一方面要进行商业储备，平抑投机；再一方面要加大开发替代能源的投资，威慑产油国。但是，期货交易会增加风险，储备石油将增加成本，发展替代能源要增加投资，要调动企业的积极性，就要从制度上引导、促进和要求企业有所作为，而《能源法》为建立这一制度确定了方向，限定了范围，建立了基础。有效的制度设计是解决中国能源长期遗留矛盾，建立一个公平合理，积极健康的市场经济体制的核心要素，而《能源法》将提供强有力的法律保证。

能源法与现行能源行业法规的关系

我国现行的能源及相关法律、法规不少，如《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《民用核设施安全监督管理条例》等，还有一些相关连的法律，如《矿产资源法》、《反垄断法》、《紧急状态法》等，那么为什么还要再出台一个能源法？

中国的能源立法工作是在改革开放30年的过程中，靠“摸着石头过河”一步步建立的，在立法之初由于种种原因，存在着一些先天不足的问题，比如说行业壁垒问题，每一个行业自顾自，闭门造车，缺乏行业之间的有效协调，行业法律缺乏关联性。而能源行业是一个整体，相互之间是关联的，比如发电是要用煤炭，这就涉及了煤炭行业，也可以用水利发电和核电，水会影响水利灌溉，排放会影响环境，核能可能造成安全问题，而煤炭运输又会影响石油供需的消耗，所以我们要为整个能源行业制定一个有规有矩的框架，相互之间要遵循这个规矩，不能再各行其是。[page]

《能源法》是《电力法》、《煤炭法》的上位法，这些法律如果存在与《能源法》冲突的问题，就为应该进行调整。尤其是《电力法》，这个法律目前争议极大，修改意见也非常针锋相对，一些行业和部门，甚至企业利益过深地搅入了立法工作，所以它必须根据《能源法》确立的立法原则进行全面修改。

全国人大常委会在制定一些行业性法律中，十分担心将一些垄断性企业和一些部门的利益法律化的问题，这对中国曾经教训深刻。例如当初电力部在转制之前，利用自己的特殊身份将利益法律化，通过制定《电力法》排斥竞争，确保垄断地位，对以后的电力改革和电力工业的可持续发展都带来的诸多的问题。因此，制定《能源法》需要一个不受利益集团左右的立法环境，并广泛征求社会各界的意见，通过坚持“开门立法”来抵消大企业集团的影响。

这一次《能源法》起草是全国人大委托国家能源领导小组办公室来组织，这个部门自建立之初，就重点关注一些基础工作，没有和行政部门争权，而是处于高度超脱状态，扎扎实实做好《能源法》的起草工作和一些重大战略性问题的研究。起草小组的立法专家详细研究了各国的能源环境法律，并对比分析了60多个国家的能源法律，不仅仅是美国，还包括欧洲、日本和一些发展中国家。工作是非常深入，可以说前所未有。但是他们同时也强调了中国发展阶段的一些特性，实事求是地看待中国的能源环境问题，没有盲目照搬外国的月亮。同时他们也将中国所有相关法律法规也进行了详细研究，对一些过去由部门制定的法律，所存在的问题进行了分析。

能源法的执法主体

一部能够很好得到贯彻执行的法律，背后都是要有一套相互制约的执法体系，刑法背后有公安局、检察院；环境和污染防治法律背后有环保局、水利部、监察部等；过去我国的《节约能源法》曾一度对中国节能工作起到非常积极的作用，关键是有各级经委或经贸委的节能部门，作为节能管理机构起到了积极作用。后来因为机构精简合并，节能工作的执法主体被淡化了，造成最近一个阶段经济高速发展，确忽略了节能减排工作的齐头并进，污染问题极为突出，资源过度消耗严重，以及不断发生的煤炭、电力和石油供应紧张等问题，使我们又重新认识到节约的重要性。

能源行业是一个相互关联的整体，现在对能源问题是多头管理，九龙治水，确实非常混乱，责任非常不清晰。很多问题我们都找不到承担责任的主体，比如说2005年我们出现了油荒，今年有一次出现油荒；还有拉闸限电的问题，不停的轮回再现，几年一次，就是解决不了；煤电之争没完没了，大家转来转去争来争去，矛盾日益突出，等等。所以，要解决好这个问题，单单靠一部法律是不够的，必须要建立一个专业化的，强有力的执法主体。

建立能源主管部门，也就是大家所说的“能源部”或“能源委”的成立已经成为各界的共识，能源部应该与《能源法》同步亮相，只有建立一个任务明确，责任具体，权力充分的能源主管部门，《能源法》才可能得到有效地贯彻落实，这已经是民心所向。

目前存在问题较多的一些产业都应该成为未来能源主管机构的重要组成部分，例如煤炭。近年来，煤炭事故不断，瓦斯爆炸，透水冒顶，每年死亡数千矿工。同时，煤炭工业又是中国经济的主要动力来源，一些资产被个人、地方官员私分豪夺，对国家长远利益构成严重威胁。一些专家希望建立一个煤炭工业总局，协调负责全国煤炭的开发和安全等问题；国家为控制温室气体排放将计划大量开发核电，制定了一个2020年建设4000万千瓦核电机组的计划。但是，核电既不是火电，也不是水电，在利益系统中是一个外来者，完全被边缘化，严重制约了核电工业的发展。以此，在未来能源主管机构中建立核能源局是非常必要的，这一工业在美国就是能源部直接管理的；还有，国家电网是一个及其强势的垄断利益集团，市场中的其它交易者根本不可能成为对手，也就谈不上公平交易的可能。国家电网既是市场中唯一的买方，又是唯一的卖方，使这个市场呈现极度的扭曲，而拆散电网又存在安全隐患，所以将电网进行输配分离，将可能引发安全的关键部门重新纳入政府的直接控制可能更加有利于现阶段市场化的建设。

此外，就是节能减排问题的落实，《能源法》的出台，应该是能够促进人们更好地、更科学地利用能源和节约能源。目前节能的压力巨大，从即将公开征求意见的《能源法（草案）》，到最后能源法的出台，中间还会有一个不断修订、完善的过程，节能减排工作将会进一步突出。尽管我们已经将《节约能源法》再次进行了修改，但是《能源法》作为基本法将“节约优先”在总则第三条中重点强调，也就是在立法目的和立法范围之后，就节约优先作为基本国策加以突出。此后，第六章中有八条具体规定保障“能源节约”的原则得到贯彻。此外，在第十四章法律责任中再次强调节约能源的政府、企业责任，可见对节约能源的重视。可以预见，未来能源主管部门将重点承担其节约能源的历史重任。

在党的十七大报告中，胡锦涛总书记20次提到了能源问题，可见全党、全国对能源问题的高度正式，《能源法》出台将为中国能源的长期稳定供应历史性地奠定了基石。