商品煤质量国标之争

围绕商品煤质量国家标准的论战，近期一再升级。

5月中旬传出国家能源局拟出台《商品煤质量管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）的消息后，《办法》何时出台一直备受关注。

有媒体将其中关于进口煤质量的标准解读为进口煤限制令，近期还爆料“限制令搁浅”。

记者从权威人士处获得消息，《办法》并未搁浅，而是在研究讨论阶段，待完善后出台。这位人士表示，有争议也是正常的，但无论如何，促进煤炭清洁利用，提高煤质，保护资源环境，都是大势所趋。

正反方观点交锋

围绕是否应提高商品煤质量、限制劣质煤流通的论战，正反方观点大致有两类。

一类围绕政府是否应当干预煤炭市场。

支持者认为，《办法》出台有助于控制进口煤激增，缓解国内供需矛盾。

反对者认为，国内煤市低迷的原因不在于进口煤，政府通过限制煤炭进口来救市于事无补。相反，这会推高煤价，增加用煤企业的成本，制约东南沿海地区经济发展，同时保护了国内落后产能，产生新的权力寻租。

另一类讨论的核心是环保问题。

支持者认为，《办法》对劣质煤的流通进行限制，有利于环保。

反对者认为，国内现有技术可以保证劣质煤燃烧达到环保标准，无需另外限制其流通。

“加强商品煤质量管理研究”课题组组长、中国煤炭经济研究院院长岳福斌在接受记者采访时表示，反对者主要是劣质煤的供应厂商、火电厂、东南沿海地区使用进口煤特别是劣质进口煤的地区，还有一些服务于火电厂、进口煤商的咨询机构或个人。这些企业或个人均是现行商品煤标准和管理制度的受益者，对商品煤质量管理政策出台存在偏见。而一部分支持者也并未完全理解政策制定者的真正意图。

据岳福斌介绍，政策的初衷是贯彻落实节约资源、保护环境的基本国策，助力煤炭产业升级，保证公共利益最大化。

资源浪费和环境污染问题，是靠市场机制无法解决的问题，是外部性问题。在经济学中，这种现象被称为市场失灵，只能通过加强政府调控予以解决。

治理雾霾诉求

治理雾霾，是人们对提高商品煤质量标准目的的最直接理解。

今年初，京津冀等地区严重的雾霾天气引起了公众和环保部门的重视，也引发了人们对燃煤锅炉、燃油汽车的关注。

通过一系列调查，环保部门提供了这样的佐证：排放源一次排放的气体通过物理和光化学过程可生成二次粒子，这是雾霾生成的主因。其中，90%的排放来自于人类活动，经对北京地区的调研分析，燃煤和机动车尾气排放各占26%和17%。也就是说，治理雾霾，必须要考虑燃煤排放。

资料显示，在市场中流通的劣质煤有“三高”+ N的特点，即高硫、高灰、高水，还含有汞、砷、磷、氯等N种有害元素。

劣质煤的流通对环境危害很大。经过长途运输和异地利用，煤炭从人口较少的地区运到人口密集地，其带来的污染会产生更大危害。大量运输劣质煤，降低了运输效率，浪费了运力资源。

目前，在国内市场上流通的劣质煤大约占原煤流通量的20%。经过技术处理，提质或就地转化，可减少其流通对环境的污染。

一个尴尬的现实是，由于劣质煤提质和就地转化投入大、经济效益低，生产企业和用户都没有动力做这件事情，而是更愿意直接销售和使用原煤。

因此，就燃煤而言，要管住污染源，就必须从煤炭流通环节入手。

而提质后的煤炭对环境污染少，可以节省大量治霾成本，产生的社会综合效益很高。岳福斌建议，应科学制定商品煤质量标准，禁止京津冀及东南沿海人口稠密地区使用劣质煤，对运销、使用不达标劣质煤的企业予以重罚。在限制劣质煤流通的同时，还应在政策上鼓励其提质和就地转化，给予必要的补贴。

限制进口煤非议

如果说治理雾霾是对商品煤质量管理最直接的解读，那么“限制进口煤、挽救国内煤市措施”则是一些舆论对这一政策最大误读。

《办法》在征求意见过程中，一直被外界解读为政府将对进口煤设置“特别关卡”的做法，有违国际贸易准则，会引发国际贸易争端，还会保护国内落后产能，间接推高煤价，是自我保护。

对此，岳福斌回应，《办法》不是为了救市，也救不了市。去年，我国进口煤占全国煤炭消费总量的比重不到8%，政府不可能为限制不到8%的份额而专门出台文件。商品煤质量标准的提高，客观上会影响劣质煤的进口，也会把一部分低质低价煤炭挡在市场大门之外，客观上会缓解国内产能过剩状况，稳定煤炭价格，但政策初衷并不是保护落后产能，更不会违背WTO规则，相反，这样做符合国际惯例。

早在2007年，社会科学文献出版社出版了《世界贸易组织教程》，岳福斌正是该书的主编。谙熟WTO规则的他对于反对商品煤流通标准的声音持驳斥态度：“国民待遇、透明度、公平竞争是WTO的三个基本原则。正制定的商品煤质量标准将对国内外煤炭一视同仁，而且实施前会在WTO进行备案，不存在违背WTO基本原则之说。”

而且，这样做符合WTO的《技术性贸易壁垒协议》，在国际贸易中，欧盟、美国、日本和韩国等都采取过技术性贸易壁垒措施，主要手段同样是提高标准、增加检验检疫项目和修改法规。

目前，我国对煤炭进出口贸易的政策原则是鼓励进口、限制出口。在岳福斌看来，煤炭进出口政策的大环境已经发生变化，政策已经落后于时代发展，需要尽快调整。

历史上，从煤炭充裕时候鼓励出口，到后来煤炭紧张时候鼓励进口，我国的煤炭进出口政策导向发生过逆转性的变化。

2012年，我国取消对褐煤征收进口关税，至此，所有关于煤炭的关税项目彻底取消。

在经济疲软的影响下，美国发生页岩气革命，一些发达国家对煤炭的需求减少，来自美国等国家的煤炭急需找到市场出口，中国是他们物色到的理想地。

在国际煤价急转直下、国内煤价相对稳定的情况下，进口煤贸易拥有巨大的利润空间，越来越多的企业看到了这一点，迅速加入进口贸易行列。

目前，全国有800多家企业从事煤炭进口贸易。不可否认，在一段时间内，进口煤缓解了国内煤炭供应紧张的状况，满足了经济发展需要，起到了积极的作用。然而，进口煤中的劣质煤比重在不断上升。据不完全统计，在进口煤中，劣质煤占35%以上，以美国煤炭为主。这些煤炭流入中国，并未经过洗选加工，具有高硫、高灰、高水的特点。

如今，进出口政策环境又发生了变化。国内煤炭供应已由紧张变为充裕，解决大气污染问题成为当务之急，大量劣质煤的存在使得环境承受了巨大压力。与此同时，煤炭生产和利用技术已取得新突破，劣质煤提质优化成为可能。

岳福斌认为，加强对包括进口煤在内的商品煤的质量管理符合当前的经济和社会形势。应趁当前煤价较低、政策调整阻力较小的时机，尽快推出商品煤质量管理办法。

产业转型升级之需

对流通领域的煤炭质量提出一个统一标准，并不是一拍脑门想出来的。长期以来，我国对商品煤流通领域的统一规范管理存在空白，这导致煤炭交易主体鱼龙混杂，劣质煤泛滥，在煤炭市场繁荣时期表现得更为突出。

业内很早就有呼声：劣质煤在市场中流通，不仅保护了落后生产力，还浪费了运力，直接或间接助推环境污染。但由于市场太热了，逐利的狂热心态掩盖了解决问题的呼声。

现在看来，我国煤炭产业仍然存在诸多问题。资源浪费严重、安全事故多发、产品质量不高、产业结构不合理、发展方式相对粗放、对生态环境破坏严重等，而解决这一系列问题都有赖于产业转型升级。

在经济学理论中，产业转型指的是通过转变产业的发展方式和运营模式以及相对应的组织形式、资源分配方式等，加快实现由传统粗放型迈向现代集约化。产业升级则是指产品质量的提升、产业效率的提高和产业结构的优化。

就煤炭产业转型升级而言，提高商品煤流通质量标准是重要的内容。

早在2005年，国务院发布的《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》就对我国煤炭产业转型升级进行了阐述，认为转型升级是整个产业经济发展的常态和大趋势。

2011年，国务院印发的《工业转型升级规划（2011~2015）》指出，要把创新、高效、环保等作为产业转型升级的重要内容。

尽管国家层面不断释放信号，鼓励产业升级，但煤炭生产方式和利用方式的转变，依然存在缓慢和不彻底的尴尬。对此，岳福斌认为，煤炭流通方式转变滞后是阻碍产业升级的重要因素之一。

“在流通环节，煤贩子靠倒买倒卖、掺假和缺斤短两就能大赚特赚。”岳福斌说，这正是对煤炭流通环节管控不严的结果。解决问题的办法很明确——加快转变煤炭流通方式，严格准入、规范流通行为，保证价格信号准确、商品煤符合标准、监管到位。