部委放权：只能减负 不许减责

“中国新一轮改革大幕已经拉开。”6月6日，中央政治局常委、国务院副总理张高丽在2013财富全球论坛开幕晚宴发表主旨演讲时说，“新一届政府成立两个多月，就已经取消和下放了133项行政审批事项，下一步我们将积极有序有效地推进，继续向市场、社会、企业放权，在更大程度、更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。”

半个多月前的5月15日，国务院办公厅发布《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，其中除涉及机关内部事项和涉密事项的13项，以及依据有关法律设立的16项外，其他104项取消和下放的审批清单公布。

这份清单因涉及新一届中央政府首次“放权”改革而备受关注。

“小国务院”的自我断腕

2013年全国两会明确了国务院职能转变各项任务的时间表和路线图后，中国的机构改革进入“加速期”。据统计，4月至5月期间，国务院四次会议均强调简政放权。“新一届政府已连续两次调整行政审批项目，不论规模还是速度，过去十年从来没有。”国家行政学院教授竹立家对此点评道，“这次勾画的是行政体制改革蓝图和总纲，也是对行政体制改革路线图的总体审议。”

中央编制办综合司司长李章泽于今年4月在清华大学讲座时透露，此次“减少和下放投资审批事项”第一刀就是砍向发改委。在此批公布的目录中，记者发现涉及国家发改委的行政审批项目共26项，取消14项、下放12项。其中，不乏“企业投资乙烯改扩建项目核准”、“企业投资风电站项目核准”等“含金量较高”的重要审批权限。

“勇于革思想的命，勇于削手中的权，勇于去部门的利。”新一任国家发改委主任徐绍史在担任国土资源部部长时就提出这一理念，试图把该放的权力连同责任一并放给地方、中介和企业，并特别注重削除行政审批和行政执法中的自由裁量权，发挥市场配置资源的基础性作用。“责任很大、压力很大。”徐绍史在3月16日就任国家发改委主任后坦言。有着“小国务院”之称的国家发改委，所拥有的审批权力相当多，对于徐绍史而言，下定决心并且真正“削手中的权、去部门的利”，操作上的难度可想而知。

而在本次部委放权中，针对国家发改委的改革力度是最大的。对于发改委“审批事项比较多，权力比较集中”的状况，中央编制办一位负责人在2013年全国两会期间，就表示本轮改革“要进一步加大发改委转变职能的力度”。

中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯也曾对《小康》表示，发改委的行政审批程序应进一步简化，“能下放的就要下放，这样能让发改委集中力量办重要的事”。

其实早在4月初，国家发改委就已经确认取消和下放一些审批权，并于4月底列出了一个详细的审批权减少和下放的清单。而对于为何选择国家发改委作为较早“权力梳理”的部委，外界一致认为作为权力集中的部委，其标杆意义重大。

放权的背后：争议与协商

据记者从多个渠道了解，有关部门此前组织各部委自行上报了需要取消和下放的审批权清单，目前已收集到600多项上报意见，而这些“意见”或将形成本届政府的放权主体。由此可见，此次133项权限的取消和下放仅是开始，未来会根据实际情况进一步适时推动。

3月28日，国务院办公厅发布关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》）任务分工的通知，列明72项任务和具体时间表。其中针对减少和下放一批投资审批事项做出明确规定，即2013年6月底前发布新修订的政府核准投资项目目录，修改出台投资项目审批、核准、备案管理办法。

权力将下放至何处？“未来将下放给投资主体和地方政府。”李章泽在讲座上透露，作为部委简政放权的主要执行部门，中编办一直在加班加点，首先是清理出详细的审批事项清单，然后是落实到每个部委，接下来再与部委“讨价还价”，商定哪些审批权要撤、撤几项、什么时间撤，等等。

中编办在与均为正部级单位的各部委进行密集沟通的过程中，也听到了一些反对的声音，有些被“调整”、“减少”了权力的具体部门也会有不满意、不愿意的情绪。

“对于存在分歧的项目，一般的处理办法是，各方陈述各自的立场和观点，专家提问讨论后给出评估意见。”参与评估论证的专家组成员、北京大学教授燕继荣向《小康》记者介绍道。李章泽则表示，如遇到有持续的讨价还价，难以协商的事项则提交给国务院裁定。燕继荣举例介绍说，在讨论过程中争议比较大的就是位列“下放目录”第一项的企业投资扩建民用机场项目核准。“发改委坚持保留的理由是我国现在民用机场数量较多，一些地方都有建机场的意愿，不进行审批，就会出现重复建设问题。”中央编制办则认为地方会考虑这个问题，不需要采用中央行政审批的办法，中央与地方的事权要分清。“要是无法赚钱，它也不会去建设。你又何必去审批呢？”燕继荣解释道。

“放权”对于各部委来说，无异于一次“割肉”行动。“行政审批改革涉及许多部门利益，会遇到很大阻力，因此，进一步大幅度削减行政审批项目，更需要决心和勇气。”燕继荣透露，在第一批放权行动中，各部委拿出来讨论的项目也许是相对边缘化的，因而讨论起来比较容易，大家的意见也会比较一致，“或许，有争议的项目应该在后面。”

下一步：培育与监管

自2001年行政审批制度改革工作全面启动以来，经过前六轮的国务院行政审批制度改革，国务院共取消和调整2497项审批项目。本次取消和下放133项后，国务院各部门行政审批事项还有1700多项。按照本届政府的规划，这1700多项还要再削减三分之一以上。

下一步还会有哪些“动作”？“在国务院公布取消和下放第一批行政审批等事项前后，我们已经紧锣密鼓地开始了第二批取消和下放的项目研究论证工作。”国务院机构职能转变协调小组办公室有关负责人透露。为加快清理新一轮行政审批项目，有关部门将适时再推出一批单子，按照市场主体能够自主决定、市场机制能够有效调节、行业组织能够自律管理、行政机关采用事后监督能够解决的事项不设立审批等原则，提出取消和下放的处理意见。 “一个全能的政府，即使不会因权力过度集中造成腐败，也必然是一个不堪重负的政府。”燕继荣表示，这次行政审批制度改革既是为政府“减负”，同时也是在为市场、社会“松绑”。

据专家组成员介绍，在此过程中，中央编制办现在所能做的只是“砍掉权力”，后续的工作则需要有一种组织机制，促进各管理部门形成新的管理方案，“并需要统筹考虑”。

“这需要各部门做相应的设计和整改方案。”燕继荣指出，削减行政审批对社会和企业来说都是有好处的，但是削减之后政府如何转变管理方式，如何加强事中和事后的监管，如何建立一种新的管理方式，可能需要一套专门的方案。

行政审批权从政府下放到企业、市场和社会，市场和社会的自由度扩大了，不可否认风险也同时加大了。企业、市场和社会三者如何进行良性互动？“这是政府放权后面临的问题。”竹立家表示，放权后，政府的责任并没有减轻，要做的是培育，比如培育行业协会的生存能力。

中国社会科学院法学所研究员周汉华在接受媒体采访时也认为，职能下放的同时必须强化监督，切实避免“一放就乱、一乱就收”，防止改革遭遇阻力而走回头路。