污染入刑：《环保法》修订或更严格 对地方更具威慑

“对整个环境保护来讲，最高人民法院、最高人民检察院(以下简称“两高”)这次出台的司法解释具有重要意义。”6月18日，两高公布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。

在我们国家，两高的司法解释在司法系统中具有普遍约束力，中国人民大学法学院教授、中国环境资源[4.80%]法学研究会常务理事周珂如此评价该司法解释。

这项被称为“最严司法解释”的司法行动，让公众特别是环保界人士充满期待。但有了司法解释这一“利器”，环境污染行为就能得到有效治理吗？中国政法大学教授王灿发认为，关键在于执行力。

事实上，两高出台环境污染刑事案件司法解释，是近期环境法律组合拳中的第一拳。

据了解，6月末十二届全国人大常委会将再次审议《环境保护法修正案(草案)》。这部已经施行了33年的法律将会迎来首次大修。与环境保护法类似，环境领域另一部重要法律《大气污染防治法》也正在修改之中。

“‘两高’的司法解释势必会推动《环保法》修订更加严格。”周珂对时代周报说。

释放司法信号

今年6月18日，两高通报对紫金山金铜矿的审判结果，以重大环境污染罪判处罚金3000万元。多名责任人被判处有期徒刑并处罚金。就在两高司法解释公布的当天，最高人民法院公布包括此案的四起典型案例，以说明污染环境犯罪的严重危害。

“《环保法》存在先天不足，1979年在制定这项法律的时候很多行为的规范就比较粗线条，经过这么多年的发展，这部法律已经明显滞后，其修改也是遭遇很多挫折。用行政管理手段处理环境问题，虽然下了相当大的功夫，手段也几乎穷尽了，但还是不足以解决环境保护问题，这也迫使我们把司法推向前台。有些矛盾实际上已经大量地集中在法院，而以我们现行的法律，法院要想着作出判决和处理的话，明显力不从心，因此需要通过司法解释来应对立法的不足，以及对现在环境案件大量的产生。在这种情况下，出台司法解释也是一种客观必然。”周珂对时代周报说。

周珂介绍，在立法方面，很多国家不如中国。中国的环境立法是比较早的，从1979年开始到现在，已经历30多年，但司法解释方面是落后的。国外的环境保护起源于司法，在环境保护的初期，发生了环境问题怎么办？老百姓不答应，国家管理跟不上，现有的法律制度又严重滞后，这时候就要靠司法。

另一方面，地方政府为了追求GDP，忽视了环境问题。而一般的污染企业都是地方上重点扶持的企业，真正有问题发生时，地方政府往往会偏袒企业方，而损害了人民群众的根本权益。由于立法的缺陷，环境犯罪的立案困难重重，有些地方法院干脆发布公告称不受理环境案件。两高司法解释出台后，环境问题，不仅是地方政府的问题，而是关系到环保、公安、检察院以及法院各部门的问题。所以说对环境保护来讲，这次的司法解释具有重要的意义。

在北京京悦律师事务所律师谷小卫看来，两高此次出台司法解释更重要的意义在于“能够保证对此类案件的办理过程中能有一个统一的衡量标准”。

“对于环境犯罪，有的地方判得重有的地方判得轻，有的地方没入罪。以后检察院系统和法院系统在办理环境案件的时候会依照这些司法解释的精神来实际操作。”谷小卫解释。

以罚代刑的边界

此次出台的司法解释剑指环境犯罪的“取证难、鉴定难、认定难”，其中最大的亮点，就是降低了环境犯罪的入罪门槛。

“这次的解释把哪些构成行为犯罪做了具体的解释。你还没造成人身伤害或财产严重损失的后果，只要有了污染环境的这种行为，甚至有了排放行为，就要按照严重污染环境，来认定为污染环境罪。大大降低了入刑的门槛。”王灿发对时代周报记者分析。

王灿发举例，前不久，北京的密云水库附近发现了垃圾填埋坑，作为一级水源，如果受到污染，会影响北京市的饮用水。按照以前的法规，如果对这种行为追究责任的话，要认定这种行为造成了哪些后果。而按照新的司法解释，只要认定在保护区内排放了放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质，就可以直接认定这种行为严重污染环境，追究刑事责任，不需要再去查是否发生中毒事故，有没有造成人员伤亡，也不需要去评估给公司财产造成了多大的损失。从结果认定到行为认定，司法解释对排污企业起到了很强的震慑作用。

戚岳（化名）是环保系统的一名工作人员，此次两高出台司法解释并没有让他的心理轻松一点。常年在环保一线工作的他见识过太多污染事件。有很多企业是“屡教不改”，有些企业是“不敢管”，有些企业是“管不着”。

“把一些行为上升到刑事，必然对企业的乱排乱放行为起到一定的震慑作用。但很多时候，能否制止环境犯罪是取决于政府的态度。是要经济发展还是要环境保护？事实上，虽然《环保法》滞后，但近些年，法律已经对环境犯罪的行为加以重视，比如，1997年刑法中制定了一系列关于环保方面的罪名，2006年也出台了一部关于环保的司法解释，但效果并不明显。”戚岳说。

和戚岳一样，很多环保界人士虽然对司法解释表示欢迎，但仍对其产生的治理效果忧心忡忡。

在王灿发看来，两高出台司法解释后，最关键的问题仍然是执行力的问题，难点在于“发现”和“移送”。

“不能以罚代刑，所以环保部门应该做出规定，该移送的不移送也要追究行政执法部门的责任。这样才能使刑法的规定和最高法的司法解释得到贯彻实施。”王灿发说。

“过去，对环境犯罪主要采取的是行政手段。环保部门发现后，进行罚款或者强制整顿等措施，很多企业已经见怪不怪。现在有了新的司法解释，环保部门是否能够移送到检察机关，以罚代刑，削弱了司法解释的强制性法律的震慑力。”王灿发对时代周报解释。

周珂则对司法解释的执行力持乐观态度：“地方保护肯定会有，在经济效益面前，环境问题往往被排在了次要位置，甚至有些地方政府公开说，环境污染是经济发展附带的。但本次司法解释主要是针对刑法的一些破坏环境资源保护罪作出的解释，刑法在环境保护上是属于最末端的，而且也是属于强制手段，是最严格的一类规范。以前，环境保护主要是环保部门一家的事情，现在有公检法三家的配合，力度肯定会强很多。地方政府也会给予重视。”

《环保法》修订争斗

当所有人为两高此次出台的司法解释拍手叫好的同时，也对《环保法》的修订充满期待。

“虽然此次还是在刑法上对环境保护提出新的要求，但肯定会推动《环保法》的修订更加严格。”周珂告诉时代周报。

《环保法》，这部称为当代中国执行效果最差的法律之一。从1979年这部法律施行至今的34年，中国环境非但没有得到保护，反而急剧恶化。

多年来，关于修订环保法的呼吁此起彼伏，但始终无实质性的进展。2011年1月，全国人大环资委召开了环保法修改工作启动会，同时正式委托环保部起草修改草案部门建议稿，重点对环境影响评价、人民政府环境质量责任等八个方面内容，以及法律责任中的相关条款提出修改建议。2011年11月初，作为修法中的一个步骤，环保法修正草案稿被提交至全国人大常委会审阅。草案一审稿于2012年8月下旬接受全国人大常委会首次审议。审议后，全国人大常委会于当月31日将该草案对外发布，并向社会公开征求意见。

但该稿几乎遭到了环保界主流声音的一致反对。反对者中，有一个声音的出现让人颇感意外。

2012年，10月31日，环保部在其官网上挂出3500余字的长文，对全国人大常委会此前一审的《环境保护法修正案（草案）》（简称“一审稿”）提出多达34条反对意见。主要执法部委同立法机关的修法争斗由幕后走到台前，在中国极为罕见。

当年9月26日，中国法学会环境资源法学研究会提交了一份专家联名意见书。该意见书的签署者汇集了马骧聪、汪劲、王灿发、王树义、吕忠梅等12名国内环境学界知名学者。他们表示，一审稿没有实质性进步，几乎所有修改之处均不具有可操作性，是自20世纪90年代以来各类环境与资源保护法律草案中最不成熟、最令人失望的一部。

在环保官方系统、学界、社会组织近乎一致反对声中，原计划于2013年3月前完成的环保法修订成为泡影。

王灿发是此次《环保法》修订草案一审稿后联名反对的专家之一，他对时代周报记者表示：“两高的司法解释在一定程度上会影响到环保法的修订，规定将更加严格。”

6月26日，第二届全国人大常委会第三次会议审议环修草案二稿，相对之前，二稿变动较大，环保法可能迎来更大的修改空间甚至全面修改。但二稿48条规定只允许中华环保联合会一家提起公益诉讼引发舆论质疑。看来，《环保法》修订还有很长的路要走。