姚华军:构建矿产资源节约与综合利用长效机制

据相关数据显示，2011年，我国煤炭、铜、铁、磷等重点矿种的采矿回采率、选矿回收率及综合利用率比上年提高0.5%~1%，全国约1/3的共伴生矿产资源实现了综合开发；全国共伴生金属矿产约70%得到综合利用，综合利用的金属量占到全国金属总产量的15%；全国35%的黄金、90%的银、100%的铂族元素、75%的硫铁矿来自于综合利用。统计数据说明，我国矿产资源节约与综合利用水平已有较为明显的提升，实现资源节约与综合利用已经成为缓解资源供需矛盾的主要手段。

矿产资源节约与综合利用作为实现资源合理开发利用的重要工作内容，一直是国土资源部门的一项重要职能。那么，在新时期，国土资源管理部门如何来加强和推进矿产资源节约与综合利用？记者近日采访了中国国土资源经济研究院院长姚华军。

记者：要强力推进矿产资源节约与综合利用，必须依靠制度体系建设。您认为应该构建什么样的机制？

姚华军：国土资源管理部门必须要充分运用经济、法律、行政、技术手段，尊重市场经济规律和地质矿产工作规律，构建以“调查评价、示范引领、标准规范、监测监管、激励约束、税费调节”为核心的矿产资源节约与综合利用长效机制。

记者：调查评价是矿产资源节约与综合利用的基础。如何开展和加强调查评价工作？

姚华军：调查评价就是建立调查评价制度，强化管理工作的基础支撑。

一是建立全国重要矿产“三率”调查评价制度，促进矿产资源“三率”调查评价工作常态化。

二是加强主要矿集区复杂难利用资源综合利用现状调查与潜力评价。围绕“实现难利用资源开发利用的规模化和产业化”目标，按不同矿种，选择典型矿集区和典型复杂难利用资源设置专题，开展资源现状调查和潜力评价，探索复杂难利用资源节约与综合利用典型模式，构建主要矿集区复杂难利用资源合理开发和高效利用体系。制定区域性产业政策，扶持已形成规模的矿集区复杂难利用资源开发利用，实现规模化和产业化。根据调查评价结果，将制约综合利用的关键共性问题列入重大科技攻关项目，为推进复杂难利用资源的综合利用工作奠定基础。

三是开展矿产资源综合利用先进技术调查评价，搭建先进技术推广信息平台。系统调查矿产资源节约与综合利用现有技术水平、研发能力、研发成果及推广应用现状，调查了解企业和市场的技术需求、先进技术在矿山生产中取得的效益，搭建先进技术推广信息平台，促进科研院所与企业之间、企业与企业之间、技术研发与市场需求之间在信息平台上的有效对接，缓解关键性技术问题亟待突破与大量科研成果“积压”的两难局面。

四是开发全国矿产资源节约与综合利用数据库，建立综合利用信息披露制度。建立全国矿产资源节约与综合利用数据库，与矿产资源登记统计、矿业权配号系统等实现互联互通，为“一张图”管矿和建立综合监管平台提供支撑。将全国矿产资源节约与综合利用数据库与矿产资源储量数据库、开发数据库衔接，建立包含储量、开发、节约与综合利用的完整数据系统。逐步建立综合利用年度评估制度和信息披露制度，实现数据库的动态更新。开展专题研究，强调多元信息集成，强化数据的统计分析和二次开发，动态掌握综合利用成效和进展。

记者：如何做好矿产资源节约与综合利用的示范引领工作？

姚华军：“示范引领”就是强化专项示范引领，建立矿产资源节约与综合利用工作平台。

一是建立健全先进适用技术推广目录发布制度，构建先进适用技术推广应用体系。国家根据经济社会发展需求和矿产资源节约与综合利用技术发展状况，分批发布《矿产资源节约与综合利用先进适用技术推广目录》，适时修订，发挥导向和示范作用。地方可根据工作需要发布区域矿产资源节约与综合利用先进适用技术推广目录。

建立先进适用技术推广支撑体系。组建推广应用专家委员会，为先进适用技术的优选、推广应用、咨询和研发提供服务。鼓励和支持地方成立先进适用技术推广应用指导中心。充分发挥事业单位和行业协会的纽带作用，使先进适用技术推广常态化。

二是以矿山企业技术需求为引领，打造“政产学研用”创新平台。统筹矿业科技发展，以矿山企业技术需求为引领，联合科技部门设立专项资金和重大科技攻关项目，组建由骨干矿山、高等院校和科研院所组成的创新联盟，共同开展共性关键技术攻关，推动科研成果的兼容共享和快速转化。建立综合利用信息查询平台，及时发布矿产资源节约与综合利用的技术、人才、设备、产品等信息，实现节约与综合利用领域市场要素供需的无缝对接。

三是创新市场化运作机制，推进节约与综合利用产业化。依托专项，到2020年，在全国建设100个矿产资源综合利用示范基地，通过示范基地建设，盘活和新增一批资源量；以示范基地为平台，加强对先进管理经验、典型运作模式和先进工艺技术的总结推广，引领综合利用产业发展方向；充分发挥中央财政的拉动作用，带动社会资金投向矿产资源节约与综合利用。大力发展专业化技术服务公司，探索开展合同“三率”管理，降低矿山企业开展节约与综合利用技改的资金和技术风险。

四是构建信息交流平台，扩大国际交流合作。积极鼓励国内企业“走出去”，拓展国内综合利用产品和技术的国际市场。同时，鼓励把国外企业和先进经验引进来，利用国外在矿山清洁生产和“三废”利用方面的先进经验、技术、装备和资金，促进国内综合利用总体水平的提高。还要加强技术标准、规范建设等方面的国际合作交流。

记者：您认为应该如何完善标准规范？

姚华军：建立和完善标准规范，就是要为开展矿产资源节约与综合利用管理工作提供依据。

一是建立动态调整机制，完善技术标准规范体系。加快制定更新一批技术标准规范，形成包括国家标准、行业标准、地方标准和企业标准4个层次的标准规范体系，建立相应的节约与综合利用指标评价体系。以矿产资源综合利用现状调查与潜力评价工作为基础，分矿种逐步发布重要矿产资源“三率”技术标准，明确我国重要矿种的共、伴生资源综合利用率，废石围岩利用率和尾矿利用率的定义，制定矿产资源综合利用强制标准和推荐标准。加快开展综合勘查、综合评价、综合利用等关键行业标准的研制。根据矿产资源开发技术经济条件的变化，建立动态调整机制，动态优化资源的边界品位、损失率和贫化率等技术指标。建立政府、中介机构与企业共同参与的标准研制合作机制，定期评估，及时将企业标准、地方标准上升为行业标准和国家标准。

二是明确共同责任，加大标准规范的推广力度。首先要明确责任，国土资源管理部门负责对标准规范的贯彻执行情况进行督促检查。发挥行业协会的桥梁纽带作用，做好标准规范在企业中的推广工作。企业需增强标准化意识，适应国家标准、行业标准，从规范管理和提高效率的角度积极研制企业标准。加强标准规范宣传，接受社会监督。对企业在执行标准过程中遇到的问题提供咨询服务，协助有实力的企业率先开展达标建设，发挥好大企业的辐射带动作用。

记者：该如何来加强对矿产资源综合利用的监测监管呢？

姚华军：必须要创新监测手段，健全监管体系。要推进《矿产资源监督管理暂行办法》的修订，完善以“三率”等为主的矿产资源综合利用评价指标体系，建立矿产资源储量和“三率”动态监测制度，建立监督管理共同责任机制。

一是健全机制，实行矿产资源开发利用全过程监督管理。建立“前端有控制、中端有考核，末端有保护”的全过程监督管理工作机制。监管工作前移，严格准入条件。制定矿产资源开发利用监督管理实施细则，完善节约与综合利用评价指标体系，加强日常监管考核，将“三率”指标纳入矿产开发利用年度检查，全面实行矿产资源勘查开采年检信息网上报备，提高年检效率和质量；完善矿产督察员、采矿权标识制度，加强尾矿排放的抽检。采取有效保护措施，对暂时不能综合开采的，或者必须同时采出而暂时无法综合利用的矿产及含有价组分的尾矿，实施封存，防止损失破坏。

二是健全完善矿山储量管理制度。矿山企业落实矿山储量管理的主体责任，配备专门的地质测量机构或人员，按要求开展地质测量工作，建立储量台账。管理部门加快制修订矿山储量管理的技术规范、规程和储量利用的考核指标体系，明确矿山储量管理的内容、要求。将矿山储量管理情况纳入开发利用年检，强化矿产督察。

记者：如何来构建激励约束机制，提高矿山企业高效利用资源的动力？

姚华军：按照“源头严控、奖励先进、帮扶落后”的原则构建激励约束机制。

一是发挥规划和矿业权设置方案制度对矿产资源节约与综合利用的统筹调控作用。将综合利用作为矿产资源规划和矿业权设置方案的重要内容，实现矿产资源节约与综合利用与规划和矿业权设置方案的有机融合。建立矿业权设置方案实施效果调查评估体系，严格对节能减排、矿山环境保护、矿地和谐、生态矿业等综合利用相关内容的审查，提升综合利用在规划和矿业权设置方案中的地位和执行力。加强重要矿种、重点地区难利用资源及废弃物利用在规划中的分区管理。加强规划和矿业权设置方案对矿产资源开发利用水平的调控作用，在扩大资源节约与综合利用规模的同时，充分挖掘矿产资源综合利用潜力，降低单位产量的储量消耗水平，增强保有资源储量和矿产资源综合利用产品的供应能力。

二是建立健全矿产资源节约与综合利用激励约束机制。依据矿产资源综合利用标准规范，建立绩效考核评价指标体系，实行绩效考核制度，引导企业推进矿产资源综合利用。对于成效突出的企业，除享受国家相应的优惠减免政策外，给予特别奖励。要依法优先配置资源，优先保障矿业用地，允许绿色矿山建设等领域的先行先试。联合科技部门设立矿产资源节约与综合利用技改专项资金，以贴息方式加快先进技术研发及成果转化。对通过综合利用获得的稀土、钼、钨等资源，优先配置生产指标。

加强管理，建立矿产资源综合利用示范基地评估制度，提升示范基地对综合利用工作的带动和激励作用。以评估结果为依据，建立示范基地动态调整机制。对进展快、资金运作规范、成效显著的加大支持力度；对进展缓慢、资金使用存在问题的，停拨资金，限期完成整改。对于问题较大，且整改不达标的，追缴拨付资金，取消示范基地资格，3年内不得申报矿产资源综合利用相关专项。

记者：如何通过税费改革，完善资源节约与综合利用的经济调节机制？

姚华军：一是构建反映资源级差的税费体系。推进实现资源税从价计征，根据资源类型，合理设定级差税率，建立动态调整机制，依据资源开发的经济技术条件变化，调整税率。全面推进矿产资源补偿费征收与开发利用水平挂钩。将开采回采率系数考核作为矿产资源补偿费征收工作的重要内容，严格确定开采回采率系数，充分发挥其在矿产资源补偿费征收中的引导和调节作用。中央和地方各自在分成的矿产资源补偿费及相关收入中，按照固定比例设立专项资金，稳定支持企业提高矿产资源节约与综合利用水平。

二是完善税费减免优惠政策。研究制定矿产资源节约与综合利用企业的认定标准和程序，认定结果作为确定资源税税率的标准。以《资源综合利用企业所得税优惠目录（2008年版）》及相关认证办法为依据，探索减免、减征企业所得税范围。对应用鼓励类技术形成的产品和从废弃物中回收产品的企业落实增值税减免政策，采用固定资产缩短折旧年限或者采取加速折旧等方法降低所得税税基。鼓励科技成果的转化和新技术研发投入，落实税收减免等优惠政策。对科技成果转让收入的税收进行减免。对企业新技术研发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按照规定据实扣除的基础上，按照研究开发费用的一定比例加计扣除；形成无形资产的，按照大于无形资产成本进行摊销。

三是利用税收杠杆，调整产业结构。运用税收杠杆，引导资本投向，改变产业和产品的原始收益率，从而直接影响资本对产业和产品的偏好，鼓励资源型产品深加工，延伸产业链，促进产业结构调整。提高高能耗、高污染和资源类产品出口关税，降低或取消出口退税率，限制“两高一资”产品出口，调节出口产品结构，改变“以污染环境和过度消耗资源为代价形成的全球廉价加工厂”的局面。依据国家产业政策、税收优惠政策，重点鼓励西部地区矿产资源的合理开发和综合利用。通过优惠的税收政策，吸引国内外优势资本和先进技术开发国内复杂难利用资源，减少尾矿废弃物排放，盘活资源。

记者：应如何推进实施构建促进矿产资源节约与综合利用长效机制？

姚华军：我们要全面落实《矿产资源法》、《循环经济促进法》等有关节约与综合利用的法规及部门规章，提高矿产资源节约与综合利用工作的法律地位。继续发挥矿产资源节约与综合利用专项作用，引领带动矿山企业加大自主投入，建立先进适用技术的推广创新平台，开展工艺技术革新。加强行业自律和舆论监督工作，提高矿山企业合理开发利用资源的自觉性和责任感。同时，做好宣传工作，展示优秀企业良好的社会责任感，树立矿山企业的正面形象。

中国国土资源经济研究院作为国土资源部矿产资源节约与综合利用专项组织实施工作的技术支撑单位，将继续围绕制约矿产资源节约与综合利用的关键性问题，服务于长效机制动态调整，开展专题研究工作，并及时将专题研究成果提炼转化为制度成果。同时，加强对相关管理的支撑服务，总结梳理综合利用的典型模式和先进经验，积极开展现状调查评价、先进适用技术推广、综合利用水平监测、专题数据库建设、典型经验宣传推广、标准规范制定等工作。