中国是否应该加入国际能源署

4月初，国际能源署（IEA）执行主任玛丽亚·范德胡芬（Maria van der Hoeven）对媒体表示希望以“特别合作关系”（association）的形式加强与中国为首的7个新兴经济体国家在全球能源治理，尤其是能源数据共享、战略石油储备协调等领域的合作。而该提议使得中国是否应该加入IEA的讨论再次升温。

IEA是隶属于经济合作与发展组织（OECD）的政府间能源协调组织，1973年第一次石油危机后，在美国倡议下于次年成立。IEA成立的初衷是协调OECD国家间的能源政策，尤其是为其成员国石油安全提供保障。目前，IEA在建立全球能源统计分析体系、协调成员国能源政策、应对全球石油供应危机、推动能源技术合作及开展国际能源多边合作等领域的工作都卓有成效。

IEA目前由美国为首的28个OECD国家组成。该组织成立前，成员国占全球能源消费总量的60%：包括68%的石油、71%的天然气及56%的煤炭消费，因此IEA可以得心应手地和石油输出国组织（OPEC）在全球范围进行能源政策博弈。不过由于以中国为首的新兴经济体国家过去几十年来能源消费增长迅猛，2010年，IEA成员国在全球能源消费量的占比大幅下滑到41%：石油、天然气和煤炭消费占比分别下降到45%、46%和28%。根据IEA的最新预测，其成员国2035年在全球能源消费量的占比将进一步降低到1/3以下。

与IEA地位江河日下形成对比，中国在全球能源消费量的占比快速地从IEA成立前的7%上升到2010年的19%，而中国在全球能源市场尤其是石油贸易领域的重要性未来预计会进一步增强。在IEA和中国能源份额此消彼长的背景下，IEA如果想要维持其传统意义上能源消费国强势集团的地位，就必须加强与中国的合作。包括美国前国务卿希拉里·克林顿在内的政治家更是一度建议IEA应吸收中国和印度作为正式成员国。

虽然IEA上任执行主任田中伸男一度大力推动中国加入IEA，但困难首先就出在了IEA的入会门槛：1. IEA的申请国必须是OECD成员国，而中国即便再过20年也未必能够达到这个条件；2. 必须达到90天的战略石油储备，而当年中国的战略油储备还不到30天进口量的水平。

即便IEA愿意为了中国降低入会门槛，中国短期内加入IEA的政治意愿其实并不高：首先，中国能源统计数据的质量和透明度远达不到IEA会员国的标准；其次，将本国定位为第三世界领袖的中国政府对于加入IEA这样一个富国能源俱乐部也是疑虑重重；最后，从维护与OPEC主要成员国关系的角度考量，中国也不愿立马加入IEA。

有鉴于此，在田中伸男推动中国加入IEA无果而终之后，IEA的现任执行主任更加现实地提出了以“特别合作关系”的形式加强与中国为首的主要新兴经济体国家的合作。中国的能源国际合作可分为五大板块：1. 中东地区；2. 中亚及俄罗斯；3. IEA及其成员国；4. 世界其他地区；5. 中国主导的多边合作机制。不过，由于中国当前国际话语权不足，短期内推动第五类能源合作的手段有限。而作为世界第一大能源消费国和第二大石油进口国，中国和IEA成员国的在能源领域的利益高度重合，所以未来如何深化和IEA的合作是中国参与全球能源治理的关键所在。

站在中国政府的角度，即便短期内不考虑加入IEA，但不妨在以下领域与IEA开展实质性合作：1. 提高中国能源统计数据质量及公开透明度；2. 在战略石油储备的启用机制上统一协调行动；3. 与IEA在能源研究领域，尤其是能源模型建设方面，加强交流合作；4. 中国应寻求通过“IEA+中国”的形式在短期内成为IEA的 “特殊合作伙伴国”，并以IEA的员工雇佣机制为突破口寻求让中国公民成为IEA正式员工的可行性；5. 短期内不要直接排除未来加入IEA的可能性。

站在IEA的角度，如果该组织未来想继续保持其协调全球能源政策的权威地位，那么必须大力探索一切能够深化与中国合作的有效途径，并通过主动协调成员国立场、积极地自我改革，力争在未来创造出适合中国加入IEA的政策空间。

（作者涂建军 为美国卡内基国际和平研究院中国能源与气候项目主任及高级研究员）