新政府重启电力改革 释放“改革红利”

李克强履新，在首个记者招待会上发出狠话，改革已经进入深水区，现在触动利益往往比触及灵魂还难。但是，再深的水我们也得趟，因为别无选择，它关乎国家的命运、民族的前途……李克强的话对于电力行业而言，意味着进入深水区的电力体制改革也将重启。

这一点其实早有端倪……

2012年上半年，时任国务院副总理的李克强曾就电力改革批示，强调要保证能源长期稳定供应，电力市场化改革是必然选择，并要求有关部门认真研究顶层设计和重点推进方案。此后，多份有关如何重启电力体制改革的研究报告出台，分别来自国务院研究室、国家能源局规划司、国家电力监管委员会（下称电监会）市场监管部等。

2012年年中，李克强再次对其中一份呼吁启动第二轮电力改革以解决当前能源领域突出矛盾的报告做出批示，明确提出重启电改，报告转至相关部门。

2013年两会前，在有关新一轮机构改革方案的讨论中已涉及到电力体制改革。接近方案设计者的消息人士透露，大能源部或能源委的方案虽然没有出现在最后的机构改革方案中，但决策者正酝酿通过分拆垄断的国家电网公司，推动新一轮电力体制改革。初步设计是将国家电网公司一拆为五，改革有望在全国“两会”之后启动。

不彻底的电改

改革进入深水区往往是因为触动了利益格局。电力体制改革可以称之为中国改革开放以来进展最缓慢、改革阻力最大、牵涉各方利益最复杂的体制改革，电力产业市场化改革是一个十分复杂的过程，改革既可能获得巨大收益，又潜伏着各种风险。

中国最早开始电力体制改革是在2002年，2012年是中国开展电力改革的十周年。

十年前的2002年，在时任国务院总理朱镕基的推动下，国务院发布《中国电力体制改革方案》（业内简称五号文件），启动了以市场化为方向的改革。

说到电改，国家发改委原副主任、国家能源局原局长张国宝还专门写过一篇文章讲到这个故事：

曾培炎同志在《西部大开发决策回顾》一书里面回忆说，电力体制改革的主要背景是二滩(即二滩水电站，位于四川省境内)弃水，还有就是西电东送。

2000年夏天中央政治局在北戴河召开会议。李长春同志当时任广东省委书记，提出由于改革开放，广东的经济发展迅速，缺电问题已成为制约广东经济发展的瓶颈，要求在新的五年规划中，为广东新增1000万千瓦电力。

讨论中，到底是在广东建1000万千瓦，还是从贵州、云南向广东送1000万千瓦？时任国务院总理朱镕基同志极力主张：广东不用再建这么多电厂，要搞西电东送，由贵州、云南向广东送电1000万千瓦，也是对西部欠发达省份的支持；并且说了：如果做不到我总理辞职，还对时任国家发展计划委员会(下称“国家计委”)主任曾培炎说：你这个计委主任也辞职。这个意见最后在政治局会议上达成了共识，包括江总书记也同意按照朱镕基同志这个意见办。

以这个事情为契机，2002年国务院发布《中国电力体制改革方案》，启动了以市场化为方向的改革。2003年走出第一步，通过对国家电力公司分拆重组，成立了国家电网公司、南方电网公司以及中电投、华能等五大发电公司。国家电力监管委员会应运而生。

但是可惜的是，当年的改革只走出了第一步。拟议中的主辅分离以及东北电力市场和直购电等试点陷入僵局，电改举步不前，原本计划进一步完成输配分开的国家电网公司坐大，在金融、电建、矿业等多个领域和海外大力扩张，逐渐成为钳制电力市场形成的最大障碍。

十年过去，电力改革当初提出的改革方针“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”只完成了前一半。即使对这一半的改革，业界也都一致认为不彻底：厂网虽分开，但原本分离的本意是在发电侧展开竞争，可是由于上网电价和发电额度仍然控制在发改委，初衷并没有实现。反而成了夹生饭；主辅分离不彻底。原目标是剥离电网的电站设计建设、电力装备制造、三产等辅业，只保留输配电主业。可是国网利用2008年冰灾，提出的辅业重新界定，并于2009年逆向收购许继平高两大领先电气制造集团。

改革的最大阻力来自于电网和其相关利益集团，步步为艰。一句话：不彻底、不坚决、没触动核心。面对一个垂直垄断了中国输电、配电和供电整个环节，独享覆盖中国国境具有完全自然垄断属性的高压输电、中低压配电网络资源，作为单一购电方向发电厂买电，作为单一卖电方向终端用户售电的超级庞大的电网，历届政府都显得信心不足。一个被规制企业利用规制者的自利动机进行寻租活动，使规制者成为被规制者的“俘虏”，并共同分享垄断利润，从而导致规制的失败。在这样的大环境下，电改注定无法成功。

继续释放“改革红利”

借新总理履新之际，各方再度发出改革之声。中国电力国际有限公司董事长李小琳亦在2012年初公开表示，应抓住当前有利时机，加快推进电力体制改革，当务之急是理顺价格机制，将发电环节的竞争和经济效应，传导到消费端。

在一年的讨论之后，尽管对具体改革路径尚有争议，但改革的最终目标——破除垂直一体化的垄断结构，在发电和售电环节实现有效竞争，同时对具有自然垄断属性的输、配电网络严格监管，已成各界基本共识。这也是世界各国进行电力市场化改革的共同原则。

2013年3月10日，国务院机构改革启动，其中包括重新组建国家能源局的内容。根据方案，电监会将并入国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。

监管机构重组为新一轮电力体制改革带来变数。电监会成立原本是中国推行电力市场化改革的举措之一，但因电改止步不前，电监会蹉跎十年，用电监会第一任副主席邵秉仁的话说，处于“无市场可监管”的状态。邵秉仁曾表示，此次机构改革提出，建立社会主义市场经济体系的核心是处理好政府与市场的关系。新的监管机构应承担起重新发动和推进电力体制改革的任务，推动中国电力市场形成。

对中国来说，继续推进和深化垄断行业以及国企改革，是有效释放“改革红利”的突破口。十年前实现厂网分开，在发电侧引入竞争，曾大幅度降低发电设备和装机的造价，但随后电改停滞，中国电力市场迟迟未能形成，政府不得不继续对上网电价和终端销售电价实行行政管制，企业失去了继续提升盈利水平和投资效率的动力。而电网在买电和售电环节的垄断进一步扭曲了电价体系，导致中国工商业企业实际电价远高于名义电价。

从各国电力改革的经验来看，如果下一步电力体制改革取得实质性突破，中国的实际电价水平有望下降，中国制造的整体竞争力将得到提升。