进一步深化电力体制改革的思考

2012年是中国开展电力市场化改革十周年。通过改革，极大地增强了电力企业活力，提高了电力供给能力。但是近几年，煤电矛盾不断加剧，发电企业频现巨额亏损，工商企业用电负担沉重，新能源、可再生能源发展受到制约，电力普遍服务不到位。一系列能源领域的突出矛盾，反映出现行电力体制已成为转变经济发展方式、促进节能减排和发展多种所有制经济的重大障碍。当前应进一步深化电力体制改革，从根本上解决这一长期困扰电力工业和经济运行的突出问题。

一、当前电力行业的突出问题

2002年国务院出台《电力体制改革方案》（下简称“5号文件”），对国有电力资产进行重组，成立两大电网公司，五大发电集团和四个辅业公司，组建国家电监会。改革打破了原国家电力公司集发、输、配、售为一体，垂直运营、高度集中的体制，实行了政企分开、厂网分开。改革后形成了五大发电集团与神华集团、华润集团等中央发电企业以及众多地方、外资、民营发电企业多家办电、多种所有制办电的竞争格局。改革前，一年新增发电装机2千万千瓦就是很好的成绩。改革十年，很多年份一年就可以新增装机1亿千瓦，极大地缓解了长期困扰中国发展的电力短缺问题。改革也有力地增强了发电企业活力。在建设成本大幅度上升的情况下，十年来火电工程造价平均降低了一半，企业的投入产出效率明显提高。

但也要看到，电力体制改革只是取得了阶段性进展，5号文件确定的一些重要改革任务尚未落实，如输配分开没有实行，区域电力市场建设受阻，电价改革滞后，积累了一系列新的矛盾和问题。

煤电矛盾周期性发作。进入新世纪以来，煤电轮番涨价、发电企业经营困难。往往越是在迎峰度夏、迎峰度冬、重要节庆期间，煤电矛盾表现越是集中，近两年甚至出现了淡季“电荒”。2008－2010年，整个火电行业亏损达上千亿元，一些发电企业资产负债率甚至超过100%。虽然国家采取了煤电联动、鼓励煤电一体化、电煤限价、实施煤炭储备等措施，但都无法从根本上解决煤电矛盾。

新能源发电困难。中国风电装机容量已居世界第一，太阳能发电增长速度居世界首位。但新能源的实际发电量与设计水平相比有较大差距，“弃风”、“弃光”、限电现象严重，发展难以为继。在发达国家非常普遍的分布式屋顶光伏发电、小规模风力发电、分布式天然气多联产电站在中国举步维艰。

电力节能减排形势严峻。中国电力结构中，燃煤发电量占82%。不同效率机组的供电煤耗从200多克/千瓦时到400多克/千瓦时，相差很大。长期以来，在大部分电力调度中，对高耗能火电机组与高效节能机组、可再生能源发电的机组平均分配发电时间，甚至存在为了完成火电发电量计划，可再生能源发电要为火电让路的情况，等于鼓励了高耗能机组发展，形成了对节能减排的逆向调节。

工商企业用电负担过重。目前，发电企业的上网电价是0.3－0.4元/千瓦时，而工业企业实际用电成本一般要比上网电价高一至两倍，东部地区商业企业大都在1.2元以上。企业普遍反映，电网收费环节多，实际用电支出远高于国家目录电价，甚至达到一些发达国家水平，在很大程度上影响了企业的国际竞争力。

二、电力行业矛盾的成因分析

电力行业近年来之所以出现上述突出矛盾和问题，源于2002年以来的改革没有从根本上解决计划与市场的矛盾。

传统的计划管理方式仍在延续。一般说来，发电企业的销售收入等于电价乘以电量（收入=电价×电量）。目前，上网电价由政府审批决定，发电量由地方政府下达的生产计划决定。作为一个企业，在产品产量和定价上没有自主权，这在市场化改革三十多年后的今天是一个罕见现象。人为设定的电价和发电量计划几乎不反映供求关系，也无科学依据。当电煤价格上涨或下跌时，发电企业无法自主调整、应对成本变化因素。地方政府在制定发电量计划时，基本上是按机组户头平均分配发电时间。火电机组一年可以发电6000多小时，往往只给4000－5000小时。对这部分计划内电量，电网企业按国家规定的上网电价进行收购，计划外电量则降价收购。当电煤价格大幅上涨时，火电厂超计划发电甚至造成亏损。越是煤电矛盾突出的时候，企业的发电积极性越低。在全国发电能力充裕的情况下，不合理的制度安排造成了“电荒”。

电力市场发育不足。2002年以来的改革，只是在发电领域初步建立了竞争格局，输电、配电、售电环节仍然维持了上下游一体化的组织结构。电网企业集电网资产运营、工程施工建设、电力系统调度、电量财务结算于一身。有的电网企业通过大规模收购兼并，将业务延伸至设备制造领域，对电网设备（如变压器、继电器、开关、电表、电缆电线等）形成生产制造和采购使用的内部一体化。发电企业和电力用户没有选择权，阻断了供求双方的直接交易。其他施工企业无法参与竞争，输变电设备制造业界反映强烈。有的电网企业大规模投资收购境外的发电、电网甚至矿业资产，而国内的农网改造工程和无电地区电力建设资本金却全部要国家财政出资；以系统安全、接入标准等理由，限制新能源发电上网；上收五大区域电网人、财、物资源配置权，使5号文件规定的区域电力市场进一步萎缩。现在，电网的购电、售电差价在世界上名列前茅，但资产收益率仍然很低。由于电网调度、交易、财务缺乏透明度，造成其高差价、低收益的内在原因一直是个谜。深化电力体制改革已经到了刻不容缓的地步。