电改新思路：网售分开、输配分开、电网拆分

 电价机制改革是电力体制改革的核心之一，我国如何在现有条件下改变电价机制，并继续推动电力体制改革？

电价机制一直是人们高度关注的焦点问题。那么，电价机制由什么决定？何谓合理的电价机制？如何完善电价机制？

政府定价和市场定价是电价机制的两种基本形式，发挥市场定价机制作用是电力改革的基本诉求。电价机制由电力体制决定，必须协调推进产业组织和行业管理改革，奠定好市场定价的基础，界定好政府定价的范围，衔接好两种定价机制的进退转换，处理好改革过程中可能出现的问题。

1、深化电力产业组织体制改革，奠定市场定价机制发挥作用的条件。

电力产业链由生产、输送、消费构成，其中输送为中间环节，是生产和消费的纽带。针对我国电力产业组织现状，改革的措施主要有三：培育市场主体，解决供求机制问题；优化市场结构，解决竞争机制问题；搭建市场平台，解决交易实现问题。目前，关于电力体制改革的基本方向（市场化）和总体目标（充满动力、活力、开放、竞争、有序，政府有效监管下的电力市场体系），已经形成基本共识。争论比较激烈的主要集中在产业组织体制改革的具体路径或方式，这里列举以下三种：

A、网售分开。将电能营销功能从电网剥离，以区域、省为建制组建独立售电公司，专门负责电能营销业务，承担普遍服务义务。输配仍属同一电网企业，但不能从事电能营销业务，电网主要收入来源由现行购销价差改变为过网费（输配电价×过网电量）。

B、输配分开。将跨区（省）输电资产和功能分离出来，组建独立的国家输电公司，负责跨区（省）电能输送业务，不从事电能营销业务，收入来源为输电价格×输送电量。以省为单位成立独立配电公司，经济发达省份可考虑设2个以上，由省政府控股，发电、输电及其他社会资本参股，负责区域内电能营销，承担普遍服务义务，对大用户直接购电收取过网费，但可以代理其他用户从事电能买卖业务，主要收入来源分为两类：大用户直接交易时为输、配电价×输送电量，对其他用户供电时为购销差价×输送电量。

C、电网分拆。将跨区输电资产与功能分离出来组建独立的国家输电公司，专门负责跨区电能输送业务，不从事电能营销业务，收入来源为输电价格×输送电量。参照南方电网公司，将国家电网资产分拆重组为独立的华东、华中、华北、西北、东北电网公司，各省电网资产成为相应区域公司的分公司或子公司。区域公司负责区域内电能输送，承担普遍服务义务，赢利模式分为两类：大用户直接交易时的收入来源为输、配电价×输送电量，对其他用户供电服务时的收入来源为购销差价×输送电量。

三种方式都是着眼于消除买卖双方交易障碍，推进大用户直接购电；改变电网企业赢利模式，促进电网运行效率提升；培育多元购售电主体，促进市场结构优化。无论采取哪种方式，都需要对电价、调度、交易进行新的设计。

关于电价。三种方式都需要在主辅分离、主多分离基础上，理清电网输配成本，出台输配电价，但程度有所差别。A方式，需要理清电网输配成本，按照接入电压等级，出台大用户直接交易的输配电价，不需要区分输电、配电，分别出台电价。B方式，需要理清国家输电公司的输电成本、省级配电公司配电成本，分别出台独立的输电电价和配电电价；C方式，需要理清国家输电公司输电成本、出台输电电价，理清区域电网公司输配成本，出台输配电价。

关于交易。三种方式都需要组建独立于电网的电力交易中心。为保证交易中心作为第三方的客观公正，应由相关各方共同出资组建，主要负责组织实施市场交易活动，收入来源主要是交易费。交易中心可由专业监管机构直接管理。

关于调度。三种方式都需要将调度规则改变为服务交易结果、保障电力安全、促进运行效率，调度机构设置则需要进行不同程度的调整。A方式，调度机构可继续保留在电网，调度管理体系不变。B方式，国家输电公司保留区域间、省份间调度，省级配电公司保留省内调度。C方式，国家输电公司负责区域间调度，区域电网公司负责区域内调度。电力调度由专业监管机构负责监管，调度与交易必须做好工作衔接。

上述三种方式，都有利于推动电力市场化改革进程，更大程度上发挥市场定价机制的作用，但改革收效、改革成本、改革风险必然存在一定差异。按照相对改革目标收效是否最大、相对改革执行成本是否最低、相对电力安全风险是否最小三大原则，主观评估如下：A收效中、成本中、风险小，B收效大、成本高、风险中，C收效中、成本高、风险中。

鉴于电力改革本身的复杂性，加上改革已经进入深水区，按照既积极又稳妥的原则，我们可以以不同方式先行试点，在积累经验、形成共识基础上，确定一种或两种方式全国推广。

2、推进电力行业管理体制改革，重新界定政府定价机制发挥作用的领域。

一是改变电价管理方式。普通居民、特殊用户电价，输、配电价仍采用政府定价方式，普通居民销售电价可由省级地方政府制定指导价，允许适当浮动。其他环节采用市场定价方式，电价由市场形成。对于政府定价的环节，要在理清成本的基础上，制定许可成本和许可收益办法，科学核定输、配电价；普通居民、特殊用户电价，可采取社会听证等办法合理确定。对于市场定价的环节，要通过制定市场规则、强化市场监管，充分发挥市场机制作用。调度机构、交易中心的成本与收益由专业监管机构实施监管。

二是理顺管理职责分工。合理界定宏观管理、行业管理和专业监管的职责范围，以及中央和地方的事权。宏观管理主要负责经济运行监测，产业政策、价格政策的研究制订，行业管理主要负责（煤油气电）产业战略、产业规划的研究制定等，专业监管主要负责市场准入、市场规范、技术标准、行政执法，以及发展战略、产业规划、产业政策、价格政策的具体执行。项目投资在一定时期内，仍纳入国家调控范围。其他包括发电量、市场准入等，均由专业监管机构按市场方式管理。通过制定发展规划、确立市场规则、完善法规政策，逐步改变目前对投资、电量、电价等计划管理方式，充分发挥政府的指导、引导、调控作用，进一步强化政府的专业监管，推进政府职能转变。

适应管理方式、职责分工，以及能源形势和能源地位的变化，必须调整政府机构设置，推进电力管理体制改革。电力管理体制与产业组织体制一样，改革也有多种方式。

A、组建国家能源部（监管委员会）。按照统一、高效、专业的原则，以国家电监会、国家能源局为主体，整合其他部委相关职能，成立行业管理和专业监管职能合一的国家能源部（也可叫国家能源监管委员会），统一负责能源行业发展战略、产业规划、产业政策，以及市场准入、市场规范、技术标准、电价检查、行政执法等行业内所有事务。

B、组建国家能源部、国家能源监管委员会。按照小政府、大监管的原则，行业管理与专业监管分设。组建能源部，主要负责能源行业发展战略、产业规划、产业政策等行业事务；组建国家能源监管委员会，主要负责市场准入、市场规范、技术标准、电价检查、行政执法等专业事务，并负责能源行业战略、规划、政策的具体组织落实。

C、保持管理体制现状，调整能源管理职能。按照宏观管理、行业管理和专业监管分工合作的原则，对能源管理职能进行适当调整。国家发改委主要负责包括能源行业在内的国家宏观经济运行监测与调控，国民经济产业部门发展政策、价格政策的研究制订。国家能源局主要负责能源行业发展战略、发展规划，以及能源项目投资立项审核等，配合国家发改委做好其他相关工作。国家电监会主要负责市场准入、市场规范、技术标准、行政执法，以及发展战略、产业规划、产业政策、价格政策具体执行等专业事务，配合国家发展委、国家能源局做好其他相关工作。同时，明确中央和地方的事权划分。

上述三种方式都有利于改变宏观管理、行业管理、专业监管之间的职能交叉、分工不清、效率不高的问题，为推进产业组织体制改革，构建电力市场体系，发挥市场定价机制作用，提供坚实的管理体制保障。个人认为，A方式更加符合我国国情和能源发展形势的需要。

3、系统设计、统筹推进，确保两种机制进退转换的衔接与耦合。

一是统筹推进电力体制改革。产业组织体制与行业管理体制同属电力体制的重要内容，要将理顺电价机制同培育市场主体、优化市场结构、搭建市场平台、规范市场秩序、改变管理方式、转变政府职能、调整机构设置等各项改革工作作为一个系统工程，统筹推进，确保两种机制进退转换的衔接与耦合。

二是加强改革工作的组织领导。理顺电价机制涉及电力产业组织体制和行业管理体制，必须加强改革工作的组织领导。建议重建权威的改革领导机构，统一负责包括产业组织、行业管理在内的各项改革方案研究制定、组织实施，及时妥善处理改革过程中出现的重大问题。

三是做好风险防范和处置预案。研究制定配套法规政策，对现行《电力法》、《电力监管条例》等法律法规中的条款进行清理、修改和完善，及时修订和制定电价、调度、交易相关条款及其他配套规章，为实施改革提供法制保障。客观评估电价交叉补贴、中央地方利益格局、电网投资来源、电力系统运行安全等改革可能引发的风险和问题，研究制定风险防范和处置预案，确保电力系统的安全稳定。

（作者单位：国家电监会政策法规部）