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不能半途而废——专访国家电力监管委员会前副主席邵秉仁
拆分不是目的，有效运行的电力市场才是目的；改革是带来涨价还是降价，这要看改革是否彻底
今年68岁的邵秉仁从1993年起担任国家经济体制改革委员会秘书长，后长期担任国家体改办副主任，2002年出任国家电力监管委员会副主席，亲身经历和参与了中国社会主义市场经济体制提出和建设的全过程，也亲身经历了中国多个垄断行业的改革。在此次机构改革方案公布之后，财新记者专访了这位当年的改革干将。
在政府与市场的关系问题，他表示中国必须坚持市场化的方向，最终解决在市场经济条件下政府如何定位和行使职能的问题。对于垄断行业的下一步改革和监管，他直言，必须把对国有企业的重新定位和改革结合起来，在能够引入竞争的领域充分竞争。
财新记者：此次“两会”推出新的机构改革方案，也提出改革的核心是处理政府与市场关系。你认为下一步在改革和监管上要把握什么样的原则？
邵秉仁：十八大提出社会主义市场经济的核心是处理好政府和市场的关系，定位非常准确，这包含两个方面的问题：一是我们的目标是建立什么样的政府，二是市场化方向要不要坚持。如果坚持市场化方向，政府的目标是建立公共服务型政府。公共服务型政府的基本职能是创造一个良好的投资环境、企业经营环境，提供优质的服务，以及维护社会公平和正义。
国有企业要搞，但必须给它一个科学定位。它起的主导作用是体现全民意志、国家利益，而不一定是作为一个盈利单位存在。如果作为盈利单位存在，必然与民争利。国企，特别是垄断型国企，从某种程度上讲，应该是公益型企业。国企的管理人员既然是任命制，就要按公务员的办法来管，这样你与公务员的相互交叉才有正当性、合理性。
财新记者：改革的方向是什么？为何近年改革总是引起很大争议？
邵秉仁：改革必须坚持市场化方向，过去已解决的一些基本理论问题，现在都得重提。近年来很多打着改革旗号的伪改革措施出台，强化权力也叫改革，重搞集中统一也叫改革。政府不仅没有放权，反而还在往上收权。政府以宏观调控为由，企业以扁平化管理为由，实际上都在收权。最基层的企业细胞活力弄没了。
为什么出现这种情况？既得利益者只想通过改革捞到利益，不想改掉自身的利益和权力。改革中被强势的利益集团绑架了政府，改革方案都是由部门制定，甚至是企业参与制定。像电力发展规划委托企业做，结果企业强行把特高压写进去，称特高压有利于新能源吸收，这是伪命题。
财新记者：怎么打破既得利益集团的藩篱？
邵秉仁：中央已经表达了继续深化改革的强烈意愿，老百姓也有强烈的诉求。这种情况下，必须有一个改革的总体规划、时间表，以及一个合适的切入点。这就是所谓顶层设计。
有了改革意愿后，要有继续改革的实施架构，所以现在各方面呼吁有一个超脱于部门利益的机构，站在国家和民族前途的角度来做顶层设计，从架构到运行规则。既不能照搬西方，也不能固守原有僵化的东西，要有一个智囊部门来专门研究解决。发改委现在作为一个权力集中的部门，已经不能承担这样的任务了。非常遗憾这一点没能在此次机构改革中落实。
财新记者：下一步改革可以选择哪些切入点？
邵秉仁：新政府需要树立威信，切入点第一可以从解决当前群众最关心的反腐败问题入手，进一步推进财产公开制度，建立强大的社会舆论监督机制。
从这一点出发，可引发一系列政治体制内容的改革。
经济体制我主张从收入分配入手，理顺国民收入分配关系，抑制高收入群，壮大中等收入人群，大幅提高低收入人群的收入。这也涉及很多制度。财税制度必须改革，垄断行业的垄断问题必须解决，社会保障体制必须健全完善。推进这两项改革，政治改革和经济改革可以同步。必须主动地改，不断释放体制上积累的矛盾，缓解社会的不满，才能实现国家长治久安。
财新记者：李克强说改革是最大的红利，中国现在还有哪些红利可挖？
邵秉仁：改革永远是中国最大的红利。改革是永恒的主题，伴随整个中国社会发展的全过程，不存在改革已告一段落的说法。所谓社会主义市场经济体制框架已基本建立，不需要再设改革专门机构的说法是不对的。任何体制永远不能说完善，因为这是一个变化的过程，这一段完善，下一段又不完善了，所以改革是绝对的，稳定是相对的。必须不断通过改革解决前进过程中体制方面的障碍，才能最大范围地解放生产力，创造红利。
不要认为改革可以毕其功于一役，中国30多年的改革分了三个阶段。
一是改革实验期，大体是1978年到1991年，主要是放权让利，实行承包制等改革。二是邓小平南巡后，进入以建立社会主义市场经济体制为目标的改革加速期。从1992年到2002年，从体改委到体改办，我全程参与了这一过程。第三个阶段2002年后的十年，虽然在改革上做了些完善，但是总体上基本进展不大。
纵观这30年，什么时候改革加快，社会活力就增强，否则就出现窒息，社会矛盾增加。社会矛盾已进入全面积累、腐败加速的时期。
财新记者：有种声音认为腐败是社会主义市场体制带来的。
邵秉仁：这是胡说八道。腐败是因为改革不到位，体制上有漏洞，新旧两种体制在交叉中出现的问题。市场经济体制是有一些弊端，也需要通过不断改革去克服它。
财新记者：具体而言，中国在哪些大的领域还有潜力可挖？
邵秉仁：垄断行业的改革是老生常谈了，但垄断行业的改革才开了头，并没有结束。首先垄断行业要沿着市场化改革的方向，给垄断企业一个科学定位。到底养国企目的是什么，不是盈利手段，也不是各级财政收入的主要载体，更不是用于形象工程、城市扩张的工具。
然后要建立一个合理的治理结构。不同行业要有不同的治理结构。哪些是涉及国家安全的，哪些是属于国计民生基础产业的，哪些是竞争性的，国家控制参与的程度不一样。治理结构一定要符合现代企业制度基本要求，股份制是最佳实现形式，可以有很多方式，不需要绝对控股。
为什么要破除垄断？因为国企必然是高成本低效率。这是几十年计划经济得出的重要教训。这些年国企有发展，但这是国家保护下的发展，优先得到资源，在政府掌控下，从贷款和进出口上拥有优势地位，一有亏损国家就补贴，与民营经济处于不平等的竞争地位，这对市场经济体系造成了极大的破坏。
财新记者：国家电网这些年的垄断一直在加强？
邵秉仁：因为投资行为没有约束。国网打着基础产业的旗号，把政府给绑架了。无限扩张，负债率越来越高，庞大的社会组织，极高的投资成本，很低的效率。
很多国有企业都是如此，不光是电网。发电企业在改革后成本一度降低，近些年四处扩张，成本又在上升。坏就坏在国资委提出的做大做强。在对国企定位不清的情况下，国企必然追求利润为指标，以扩大占有空间为目标，必然强化垄断，对上绑架政府，对下挤压民间投资、民营企业和消费者。
财新记者：怎么看住自然垄断企业？过去在这个问题上我们的监管很失败。电监会作为一个新机构，曾被寄予厚望，也没能管住国网。
邵秉仁：监管是一个很难的话题。所谓监管，要釜底抽薪。比如可以考虑实行收支两条线，所有收入上缴财政，根据国家对你的考核要求来合理支出。假如国企强调公共服务职能，就弱化经济指标。抑制国企的投资领域，不让它与民争利。
以电力改革来说，为什么这么多年来监管不力？因为发改委是管审批的，国资委鼓励企业做大做强，而电监会的职能是监管市场，但十年来处于一个尴尬的境地，没有符合条件的独立市场主体，电力市场根本没有形成。电网是唯一买家和卖家，它又是全资的国有企业，你监管谁？所以这次电监会并入能源局从职能调整统一来讲是好事。
财新记者：电监会与能源局合并之后，对电力改革会发生什么影响？
邵秉仁：这次机构改革提出了核心是政府和市场关系，也进一步强调了放权，这是提出了改革的方向。我认为新组建的能源局第一是规划，第二是重新发动和推进电力改革，不推进改革，监管没有任何作用，发改委也没法监管。至于价格是发改委审批还是能源局审批，这还是要权的思路，机构改革的真正意义不是权力分配，而是职能转变。要建立由市场形成价格的机制。
当年朱镕基总理搞国企改革，全国近6000万职工下岗分流，剥离几万亿不良资产，需要付出多大代价，下多大决心，但也平稳过来了。现在也需要有这样的决心和勇气。
财新记者：这十年来关于电力改革一直有各种争论，下一步电力改革应该如何重启？
邵秉仁：这十年来，电力改革几经波折，但从国内外的实践来看，必须坚持市场化的方向。从中国的现实来看，一个庞大的央企很难监管，所以拆分电网是下一步电力改革的第一步。
拆分不是目的，最终要建立一个有效运行的电力市场，这就必须实现调度独立，由政府严格管制自然垄断的输电环节，放开发电和供电环节，充分引入竞争。让买方和卖方直接对接，将网变成通路，电网公司只收取过路费，变成公益型的企业。要想实现供电端竞争，必须从资产上解决。输配分开不是伪命题，资产不分开如何竞争？从城市终端切开，供电公司实现股权多元化，也可以民营，电量可以从电网那里买，也可以直接跟发电厂商实现直供，这样就强化了市场的作用，大家都去争夺用户了。资产切割和安全都不是问题。
财新记者：现在有一种担心，垄断行业一改就涨价。
邵秉仁：改革是带来涨价还是降价，这要看改革是否彻底。只有放开投资，充分引入竞争，改革才会带来成本的降低和效率的提升，到时降价是自然而然的。但如果走了一步就停下，那也可能会出现涨价。
以铁路改革来说，这次走出了第一步，解决了政企分开，这还看不出未来会带来涨价还是降价。成立了铁路总公司，还是高度垄断的央企，按现行考核体系，必然讲经济效益，如果成本居高不下，必然要求消化成本，带来涨价。但它可以继续拆解，将能放开的环节，比如内部实行网运分离，客货运输公司分开，同时对外放开客货运输，吸收社会资本和民营企业参与，竞争主体多元化，形成一个有效竞争的铁路运输市场。竞争会带来效率的真正提高，也会推动价格的下降。
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