复垦之路

近年来，随着我国经济和社会的快速发展，煤炭工业在实现跨越发展的同时，也带来了一些问题。大规模的开采对我国耕地资源的损毁和生态环境的破坏很大，矿区人民的生产和生活也受到严重影响，而破解这一难题，是一项系统工程。

课题：

做到“旧账快还、不欠新账”

中国煤炭学会煤矿土地复垦与生态修复专业委员会秘书长、中国矿业大学（北京）教授徐振琪说，目前我国西北地区、南方地区和东部地区的矿区土地和生态都遭到了不同程度的损毁和破坏。西北地区的矿区采煤塌陷造成水土流失加剧，矸石山自燃引发事故。南方地区的矿区采煤塌陷致使大面积水田变为旱地，矸石山酸性污染严重。东部地区的矿区采煤塌陷导致耕地损失很大。

截至2011年底，全国井工煤矿采煤塌陷损毁土地已达100万公顷，且每年还在以7万公顷的速度增加。

目前，我国煤粮复合区面积占耕地总面积的42.7%，其中煤炭保有资源与耕地复合区面积占耕地总面积的10.8%。全国13个粮食主产省份煤粮复合区面积占全国煤粮复合区总面积的65%，我国约32.56%的基本农田下埋藏有煤炭资源。

与此同时，越来越多的矿山和矿业城镇即将进入衰退期，全国现有的426个矿业城镇中，51个处于衰退期，69个已被国家确定为资源枯竭城市。长期的生产建设活动损毁的大量土地未得到及时复垦，历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地家底不清，给今后的土地复垦与生态修复工作带来了困难。

而采煤所造成的人地矛盾日趋尖锐，这一矛盾在河南、山东、安徽等地的矿区尤为显著。

五大平原煤炭基地可采储量为1192亿吨，含煤面积为569万公顷，煤炭年产量占全国煤炭总产量的16%。而这一地区矿区人口密度大、村庄多，村庄下采煤使地表村庄受到了严重破坏。据不完全统计，2012年，仅两淮基地和鲁西基地的搬迁人数就达到273.34万人。

此外，高寒区露天采矿对地表植被的严重破坏造成了土壤沙化，风沙区煤炭资源开发加剧了风蚀和生态退化，水蚀敏感区天然林草植被遭破坏造成了地下水位下降，湿地、草场逐渐消失等现状不容忽视。

一方面煤矿矿区耕地保护、生态修复的压力不断增大；另一方面人民群众和地方政府对于建设生态文明、和谐矿区有着积极的愿望，加上科学技术水平的不断提高，所有这一切都为煤矿土地复垦与生态修复工作带来了机遇和挑战。

因此，如何做到“旧账快还、不欠新账”是目前政府、企业及科研人员面临的最大课题。

阻力：

技术停滞、多头管理

我国东部地区的一些国有煤矿持续开展土地复垦工作10余年了，花费了大量的人力物力，但目前的许多成果仍不尽如人意，如耕地平均复垦率不足40%，而发达国家的这一数字早在十几年前就达到了100%。

“目前面临的一些技术难题尚未攻克，如矿区土地与生态问题的快速、大范围动态监测、诊断及预警技术，生态受损评估技术，井上井下协调的采矿、复垦一体化技术，土地复垦与生态修复中共性技术与差异性技术等。”徐振琪说。

早在上世纪80年代初，就有学者提出煤矿土地复垦与生态修复的基础概念，那么，在我国，这项技术的研发工作为何几十年来停滞不前？

“这么多年来，我们的学术研究比较分散，缺乏一个权威的组织和平台。虽然现在这项工作许多人都在做，但是非常混乱，技术急需梳理。”徐振琪指出，一些没有科学依据的做法不但浪费人力物力，还带来了不必要的安全隐患。如在自燃矸石山的治理上，必须先隔绝氧气、防灭火，否则极易自燃，且覆土的厚度也有一定的标准，不合理的覆土可能会加剧自燃，并引发地质灾害；在矸石山的绿化上，现在许多企业还在种乔木，因为乔木好看，事实上乔木成活率并不高，可能今年还绿，明年就枯了，性价比远远低于草灌类植物。

“土地复垦是一项综合、复杂的系统工程，抓好土地复垦的规划设计就等于抓住了这项工程的要领。但是，目前许多企业的土地复垦规划设计本身并没有很好地把采矿学、地质学、土壤学、景观学、农学、林学等贯穿融会，更没有把经济学和上述的自然科学结合起来考虑。所以一直以来这项工作都显得有些被动，企业的积极性不是很高。”中国地质大学（北京）教授白科中说。

徐振琪指出，目前我国煤矿土地复垦与生态修复方面还存在严重的多头管理问题，甚至有时候阻碍了新技术的运用。

“现在环保、国土、林业、地质等部门都在插手这件事情，要求煤炭企业做水土保持方案、矿山环境治理方案、土地复垦方案、矿区恢复治理方案等，企业根本没有这样的精力。”徐振琪说。

他举了一个例子，如土地塌陷这一块，国土资源部地质环境厅不考虑耕地，只要填平就行，而耕地保护部门则要检查耕地恢复了多少。同样一个矿区，治理和检查的标准完全不一样，土地复垦的质量验收标准亟待科学梳理。

国土资源部法律中心的刘艳萍指出了我国煤矿土地复垦与生态修复的政策障碍。

“很多采矿权的矿业用地是临时用地，矿业权人不取得土地使用权，只是在一定时间内占用，并对原土地权利人进行补偿，实际上相当于土地使用权出租，这一政策严重影响了企业复垦的积极性。”刘艳萍说。

2011年，我国颁布了土地复垦条例，明确了企业的主体责任，将这项工作纳入了煤矿开采许可证的考察范畴，强制企业必须做好土地复垦与生态修复规划，要求企业将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资。对未按照规定编制土地复垦方案的，责令限期改正；逾期不改正的，处10万元以上20万元以下的罚款。

有了明确的法规制度，为什么许多工作还会流于形式？对于煤矿土地复垦与生态修复，我们现在最常说的就是“谁破坏、谁治理”。企业开采了，破坏了，这是事实，现在矿区一有塌陷或者什么灾害，老百姓就将矛头指向煤炭企业。

“事实上，企业有苦难言，因为老百姓不知道我们已经交钱了，是政府拿着钱不去进行复垦和修复。就好比我撞了你的车，我可以有两种方式解决，一是我亲自给你修，二是我赔钱。在这件事情上，显然企业已经尽到义务了。”一位煤炭企业负责人说。

对策：

协调关系加制度保障

“复垦工作必须有序开展，这和绿色矿山、和谐矿区建设本来就是一体的。我们的目标是边生产边复垦，这样做不但能将治理的成本降到最低，还有望达到100%的复垦率。但现在的问题是，没有塌陷就不让复垦。我和当地政府说今天没有塌，一个星期后一定会塌，想提前把覆土取出来，但当地政府不允许，因为大家都不理解，好好的耕地为什么要挖？我们一直强调政府主导、企业主体，但前提是政府要协调好各方面关系，给企业一个干事业的环境。”徐振琪说。

“资金的落实一直都比较困难，事实上目前并不缺钱，关键是在资金利用上把大家卡住了。国家层面的地质环境保证金、资源价款、开发整理基金、新增建设用地有偿使用费等，加起来1年约1000亿元。企业交了几十年的地质环境保证金，加起来也有十几亿元。山西1年的地质环境保证金就有65亿元，这些钱到底该怎么用，现在必须统一一下、梳理一下，以前破坏的政府拿钱，新破坏的企业拿钱。”徐振琪说。

据了解，目前山西每吨煤要交20元的可持续发展基金和10元的地质环境保证金，放到企业，这10元保证了，企业也做得很好，但剩下的那20元的去向便不得而知了。面对这种情况，煤炭企业也应当思考该如何监督政府，用企业的钱来实现矿区的土地复垦与生态修复。

在制度和政策方面，徐振琪建议国家制定矿山开发环境保护法，成立统一的管理机构。刘艳萍建议国家进一步完善矿业用地有偿使用制度，建立与矿产资源开采规律相协调的土地使用制度，探索复垦土地使用权流转的形式，完善企业退出机制。

在技术方面，我们已经做了很多努力。2012年11月，中国煤炭学会煤矿土地复垦与生态修复专业委员会在京成立，并举办了第一届学术研讨会暨2012北京国际生态修复论坛，来自中外的上百名专家齐聚会场，共同为我国的煤矿土地复垦与生态修复事业贡献智慧与力量。

“虽然现在我们只有一些条例做指导，政策上还存在一些漏洞，许多工作还流于形式，但我相信随着制度的不断完善，这项工作会逐渐走上正轨。目前山西、宁夏、山东等地的矿区土地复垦与生态修复工作都做得很好。”徐振琪说。

平朔矿区的生态生意

尽管做好矿区土地复垦与生态修复工作面临着重重阻力，但是土地复垦与生态修复所带来的巨大经济效益也是许多企业想都不敢想的。

经过20余年的努力，中煤平朔集团实现了由单纯的外排生态复垦向生态循环产业发展的转变。

山西平朔矿区占地面积3.8万公顷，有3个大型露天矿和14个井工矿，煤炭年产量约1亿吨。

多年来的大规模开采，一方面给当地失地农民的生存和致富带来了困难，影响了矿区的和谐安定；另一方面因为原有生态脆弱、农业发展方式和土地耕种模式落后，影响了复垦土地的再利用。

如何在实现政府、企业、农民三方共赢的基础上，实现矿区土地复垦与生态修复的宏伟目标？最终，平朔人选择了走发展现代化农业这条看似陌生的新兴之路。

“农业产业化是现代化农业发展的趋势和有效形式，建立以旱作种植农业为基础、集约化畜牧业为主体、现代加工业为龙头的产业化体系是发展循环经济、实现高效生态农业目标的主要手段。农业复垦不再是简单的恢复传统农业，而是重建适合机械化耕作、规模化经营的旱作农耕体系，提高农业生产率。”山西省生物研究所研究员李晋川说。

为此，中煤平朔集团的生态重建工程锁定了生态保护林、复垦农田和现代养殖场。其中，复垦农田分为农作物种植区、生态苗圃繁育区、优质牧草种植示范区及中草药种植示范区，现代养殖分为大棚种植区、畜禽生态养殖区和优质农产品加工区。

目前，平朔矿区已复垦的土地上生长着各类牧草和树木，在安太堡矿排土场内建设了130个日光温室和年出栏4000只肉羔羊的养殖场等。

“如果说平朔矿区发展初期是以剥离外排为主，以地貌重构、生态重建、解决水土流失问题和植被恢复为主要目标的话，那么如今平朔矿区已经步入以内排为主、农田复垦和生态重建并重的新阶段。构建现代化生态农业产业发展模式，实现可持续发展，成为平朔矿区现在和今后土地复垦与生态修复的主要方向。”李晋川说。

截至目前，中煤平朔集团已投入26亿元进行生态修复治理。其中，排土场复垦2077公顷，土地复垦率达到50%以上；采用乔、灌、草相结合的模式修复生态，排土场植被覆盖率达到90%以上。

昔日寸草不生的矿区已变得绿树成荫、生机盎然，成为野兔、野鸡、狐狸等动物的乐园。

“判断一个矿区的生态修复成功与否，野生动物最有发言权，只有他们答应搬进来住了，才能证明这块地修复好了。”中国地质大学（北京）教授白科中说。

为了解决当地农民的就业问题，中煤平朔集团还创办了农民创业就业园，按照“企业+农户”的运营模式，实现了利益共享。

据了解，中煤平朔集团建设的蔬菜大棚，每个占地0.067公顷，在企业投资10万元建成后，均由农民租赁经营，可年产蔬菜1.25万公斤，产值3万元到5万元，净利润1.5万元到2万元。截至目前，中煤平朔集团已安置失地农民2000余人。

矿区生态治理的投入是巨大的，但可以预见的是，未来这片矿区必将成为平朔矿区除煤矿以外的另一个聚宝盆。

“目前我们种植的16个品种的蝴蝶兰销量非常大，几乎占到北京蝴蝶兰市场份额的10%。”李晋川说，“到2015年，我们的目标是建成130个节能温室和现代化智能温室，并配有有机肥料加工厂、中草药种植基地及加工厂，培育3万只生态散养鸡、3000万只肉鸡、50万只蛋鸡和10万头生猪。”

淮北采煤塌陷区的有益探索

“‘地下’和‘地上’矿产资源经过60多年的大规模开采，淮北矿区的矿山地质环境问题越来越突出，已严重制约城市的可持续发展。主要表现为大面积土地塌陷、地下水均衡破坏、地面植被和景观破坏。”安徽省淮北市国土资源局局长刘庆说。

虽然大规模开采造成的问题非常突出，但是淮北市的采煤塌陷区治理并不是近年才开始的。早在上世纪80年代，淮北市就把采煤塌陷区综合治理工作列入议事日程。

“首先我们要区分浅层塌陷区和深层塌陷区，然后根据具体情况采用多层煤回采深层塌陷区水产养殖模式，浅层塌陷区复垦造地种植模式，粉煤灰充填塌陷区覆土营造人工林模式，煤矸石充填塌陷造地用于基建迁村模式，深浅交错尚未稳定塌陷区鱼鸭混养、果蔬间作模式，利用塌陷水面发展网箱养鱼兴建水上公园重建矿区生态环境治理模式。其中，城镇以构建园林、平原湖泊和建设用地为主，城镇近郊以构建园林、鱼塘和耕地为主，农村以构建耕地、鱼塘和水库为主，大型连片塌陷区以构建综合性公园为主。”刘庆说。

为推进采煤塌陷区村庄搬迁，淮北市将村庄搬迁安置点建设与城镇建设、美好乡村建设、和谐矿区建设结合起来，探索出了城郊社区型、依镇建村型、矿村结合型、中心集聚型四种搬迁模式，建立了地矿统筹、部门协作、上下联动三项机制，走出了一条采煤塌陷区村庄整体搬迁、和谐安置的新路子。

通过多年的努力，淮北市累计治理采煤塌陷区近7370公顷，治理投入20多亿元，新增耕地4020公顷，新增建设用地2010公顷；增加蓄水库容近4000万立方米，每年可增产粮食5000多万公斤、水产品3200多万公斤、蔬菜4000多万公斤；解决了失地农民的生产生活问题，改善了矿区生态环境，缓解了土地后备资源不足状况，促进了城市的可持续发展。

“淮北矿区的采煤塌陷区全部位于平原之上，大部分煤田为多层开采，重复塌陷，稳沉时间长，治理任务艰巨，投资缺口大。”刘庆说。

按照《淮北市采煤塌陷区综合治理规划》，到2020年，每年治理面积达1675公顷，按0.067公顷投资2万元计算，年治理投资需要5亿元。

如何落实治理资金，保证治理效果，刘庆总结了几点经验。

首先，政府部门必须创新思维，有效监督，才能实现多赢。在治理的过程中坚持“谁投资、谁受益”的原则，由投资人依法依规实施治理；在治理设计中坚持“因地制宜、有效治理”的原则，治理年度计划向社会公开，治理投资人按照年度计划要求自行申报，采用市场手段操作。

其次，政府必须意识到投资人的积极性取决于地方政府给予的优惠政策条件，必须让投资人获得适当回报。在淮北地区，投资人对治理工程剥离的矿产资源拥有处分权，可以免缴有关规费；整理出的土地，投资人可以优先取得土地使用权或者给予适当补助。对采煤塌陷地的治理，投资人的收益可以从新增土地政府收入中分成。

再其次，“开发式治理”项目实施过程中必须引入两项管理制度。一是工程质量保证金制度。治理投资人必须缴纳治理工程质量保证金，治理工程质量保证金按治理工程设计预算投资总额的一定比例收取。二是工程监理派出制度。为确保投资人严格按照设计要求施工，实现设计意图，实行监理派出制度，监理单位对工程发包方负责。