大国博弈之“天空中的买路钱”

11月12日，欧盟委员会表示，在2013年秋季前将暂缓向非欧盟航空公司征收碳排放税，希望届时召开的国际民航组织代表大会能够就解决这一问题达成一个多边协议。

笔者认为，这一声明反映出欧盟意识到单边举措的不可行，不得已找了一个台阶下，并作出适当的让步，开始转向多边谈判，以退为进。

众怒难犯

欧盟强征国际航空碳排放税，可谓是沿袭了以往的历史传统。在殖民时代，西方资本主义国家热衷于瓜分全球的土地资源，靠的是火枪和大炮；而在当前，则把目标转向了全球的环境容量资源，凭借的是碳排放体系和交易机制。两相比较，虽然瓜分的对象已有所不同，手段也变得文明了许多，目的也显得比较高尚，但本质却没有改变，并没有脱离强权的逻辑。

因此，在债务危机的背景之下，欧盟的征税措辞很难令人信服，借的是降低碳排放、应对气候变化之名，行的是掠夺他国财富之实。打的一手好算盘，无奈只是一厢情愿。

事实上，即便在欧盟成员国中也不乏抗议的声音。9月12日，德国、法国、英国和西班牙四国的经济部门官员在柏林航展上，一致反对欧盟单独征收航空碳排放税，担心将招致他国的报复性措施。

欧盟内部都不是铁板一块，非欧盟国家的抵制更是群起不断。5月26日，印度警告，若航空业遭到制裁，将采取报复性措施，禁止所有欧盟的航班飞往印度；9月22日，美国参议院投票通过了一项法案，允许美国航空公司不必遵守欧盟的碳排放规定；11月13日，中国外交部表示，中方不能接受欧盟将多边进程与其单边措施挂钩、给多边进程预设条件的做法。另外，国际民航组织也明确表示反对欧盟将国际航空纳入欧盟排放交易体系。

不仅如此，各国还联合起来对欧盟进行反击。2月21日，美国、俄罗斯、中国、印度等多个国家集结会议，共同商议应对欧盟航空碳排放交易体系的对策；7月31日至8月1日，美国与其他16国相聚华盛顿，共同商讨国际民航组织之下的解决国际航空碳排放的全球协议，并再次重申将继续强烈反对欧盟侵犯非欧盟国家主权、反对欧盟单方面将国际航空纳入其碳排放交易计划。

众怒难犯，欧盟也不得不掂量强制征税的后果。

未来走向存隐忧

尽管目前欧盟向全球兜售碳排放交易体系尚未取得明显的成效，但未来走向仍存在隐忧。5月，俄罗斯航空公司代表表示，由于俄政府已不如以前那样积极与欧方力争，他们已作好交付碳排放税的准备；8月，澳大利亚与欧盟达成协议，同意到2018年7月1日之前完成双方碳排放交易体系的对接，互认碳排放份额；8月，美国环保团体向政府提出抗议，表示如果不对航空碳排放加以规制的话，到2025年美国航空碳排放将翻一番。

一旦美国、俄罗斯和澳大利亚等国家的立场有所松动，形势将会变得一边倒。好在具有重要影响力的美国已走到了“财政悬崖”边缘，在经济衰退的压力下不会轻易转变立场。许多美国议员甚至宣称欧盟的碳排放标准是非法的，侵犯了美国的主权，加剧了双方在这一问题上的紧张局势。

总体来看，欧盟征税的未来走向仍然不明朗，欧盟能否作出让步及作出多大的让步，欧盟能否争取到更多的同盟，美国、俄罗斯的立场是否会发生转变，国际民航组织能否提出一个普遍接受的机制方案，中国、印度等发展中国家能否坚持抗争到底，再加上各国的经济能否顺利回到正常轨道等等——种种可能均将产生不容忽视的影响，使最后的结果充满变数。

而可能的情景包括以下几种，一是各国能够抱成一团，坚决抵制欧盟的单边措施。欧盟若选择屈从于压力，使这一措施流产，自然是完事大吉；如若不然，则很有可能遭到报复性制裁，全球各航空公司重新规划航空交通线路，重新定位海湾地区机场的地位，将使得这一地区的航空公司从欧盟市场抢走更多的乘客。

二是国际民航组织能够提出一个符合各方利益的全球性方案。这似乎是一个方向正确的出路，也受到大多数国家的赞同，但其中的困难也是显而易见的，必然是一场耗时耗力的拉锯战。国际民航组织理事会虽已提出了四种可能的机制，以替代欧盟“碳税”计划，但其执行效果还有待于评估。而且，由于欧盟不是国际民航组织成员国，未必会接受其替代方案。

三是欧盟通过利诱和分化，争取到美国、俄罗斯等成为同盟国。在这种情况下，众多发展中国家要么接受既成的利益分配格局，处境变得更加艰难，要么展开针锋相对的报复措施，从而启动全球的贸易战。从目前的斗争形势来看，后者的可能性更大，这对所有的国家都不利，使得本就不景气的全球经济雪上加霜。

不论上述哪种情景发生，中国作为世界最大的温室气体排放国，都将面临不小的压力。为防止陷入被动，中国应大力推动本土碳交易市场建设，建立自己的碳排放交易体系，确立自愿减排交易机制的基本管理框架、交易流程和监管办法。与此同时，中国还应积极地参与国际民航组织框架下的规则制定，在大国博弈中发挥国际影响力，推动国际航空减排交易共同市场的形成。

（作者系中国科学技术发展战略研究院研究员）