体制之弊考验能源总量控制新政

备受关注的能源消费总量控制终于从概念走进了现实。

近日，在北京召开的2012年全国能源工作会议上，国家发展改革委副主任、国家能源局局长刘铁男表示，已经初步形成能源消费总量控制方案。

此次会议还透露，“十二五”期间，我国能源消费总量目标控制在41亿吨标煤左右。

据悉，“十二五”期间我国将建立起合理有效的能源消费总量控制机制，发挥其“倒逼机制”作用，同时将总量控制目标落实情况作为地方考核的内容。

目前，能源消费总量控制目标和方案仍在征求意见，最终数据还必须等待《“十二五”能源规划》出台才能最终尘埃落定。但在地方GDP发展冲动居高不下的情况下，可能还将经历一个地方与中央的博弈过程。

“合理控制能源消费总量是一项难度很大的工作。”刘铁男坦言。

记者日前在采访中也获悉，我国要实现41亿吨标煤的控制目标还面临诸多障碍。

41亿吨的导向意义

据记者了解，此前各省实际上报的能源消费预期总量远超过41亿吨标煤。

根据清华大学气候政策研究中心发布的《中国低碳发展报告（2011~2012）》，按照国家GDP年增长7%，GDP能耗强度下降16%计算，2015年能源消费为38亿吨标准煤。但若GDP年增长率的范围为8.5%~10%，则2015年能源消费将达到41亿~44亿吨标准煤。

一位知情人士也在接受媒体采访时透露，确定41亿吨标煤“天花板”的基础是假设“十二五”年均GDP增速为8.5%，能源弹性系数为0.5；但是2010年GDP增速超过了9%，能源弹性系数也达到0.8。该业内人士认为，如果经济保持高速增长，应适当调整总量目标。

实际上，地方和中央GDP增速还存在相当大的缺口。

目前各地“十二五”规划中年均GDP增长率均高于中央定的7%，最低的也达到了8%，平均值达10.6%。清华大学上述报告指出，到2015年，各省加总的能源消耗和国家规划间将形成5亿吨标煤的差量，“十二五”累计缺口可达15亿吨标煤。这无疑将加大能源消费总量控制的难度。

清华大学气候政策研究中心主任齐晔告诉《中国科学报》记者，由于计算方法的问题，实际量可能没有这么大，但地方和中央的差距肯定存在，并且可能会相当严重。

“十二五”规划纲要首次提出合理控制能源消费总量。此后，该目标值出现过多个预测版本。

清华大学校务委员会副主任、中国气候变化专家委员会副主任何建坤此前在接受《中国科学报》记者专访时曾指出，“十二五”末把能源总量控制在40亿吨标煤比较合适。“具体指标值还可进行深入研究和讨论，关键在于其所体现的政策导向信号。”何建坤说。

北京理工大学能源与环境政策研究中心主任魏一鸣2011年初曾提出43亿~45亿吨标煤的方案。近日，魏一鸣在接受《中国科学报》记者采访时表示：“当时提43亿吨实际还比较保守。如果国家把能源消费总量限定在41亿吨标煤，肯定政策引导意义更大。”

更有效的控制指标

据记者了解，此次分解将按照“核定总量、分解增量”的思路，根据各地经济发展水平、产业结构、节能潜力等情况确定能耗总量控制指标，并对GDP发展有合理的考量。

但能源消费总量控制方案一旦实施，意味着在单位GDP能耗强度的基础上，又增加了能源消费总量这一定量控制指标。因此，初步分解方案下放后引起了地方政府的高度重视。

国家能源局副局长刘琦近日曾公开表示：“总量分解的文件刚下达，很多省的官员就跑过来了，说书记、省长都非常关心，而且要亲自来。”

据记者了解，在接到分解任务之前，很多省市就已经开始进行相关研究。

受政府委托进行河南省能耗总量控制实施规划研究的郑州大学教授张瑞芹近日告诉《中国科学报》记者：“下达的总量目标跟我们预测的差不多。”她表示，在将指标分解至市县时仍然存在多方博弈的问题。

对于总量控制将对地方经济形成约束的担心，国家发改委能源研究所原所长周大地在接受本报记者采访时表示，按照正常的经济发展速度和能源强度控制目标，各地的总量控制目标肯定能完成，“总量控制的目的在于防止有些地方为了GDP搞高资源、高污染、高土地投入的增长方式”。

而国家发改委能源研究所研究员姜克隽则告诉本报记者，实际上各省在“十一五”分解能源强度目标过程中已经演变成了分解总量。“分解总量目标操作性更强，而且可以很快拿到数据，不断修正，是最有效的手段。”

“能源消费总量控制的关键不在于如何分解，而是通过推行节能技术，加大终端节能，最终实现总量控制。”国家发改委能源研究所副所长戴彦德近日向《中国科学报》记者强调。

体制之弊

作为“十二五”开端之年，2011年稍显平静，直到年底，各种“十二五”规划才集中出台。这也导致2011年我国能源强度下降未能达标。

“这意味着后4年要完成更高的比例。我们判断‘十二五’完成能源强度和总量控制目标不容易。”齐晔说。

中国人民大学环境学院教授邹骥也在接受《中国科学报》记者采访时表示：“‘十一五’比较容易挖掘的潜力已经挖干净了，‘十二五’完成节能目标难度更大。”

邹骥更担心的是重复“十一五”末拉闸限电等制度性原因形成的弊端。“现在的机制下，地方政府责任紊乱，既充当裁判员又兼运动员，应转变为执法者和监督者，让企业承担更多责任。”

目前，能源消费总量控制的考核对象是省级政府，但那些为地方提供能源保障的大型央企却由国资委另行考核。专家分析，如果两者不能合理协调，到“十二五”末，很可能会出现为了控制能源消费总量而要求企业停供、减供的现象。

“把指标分到省市之后，虽然见效快，执行力强，但是可能会导致高成本和不计后果，拉闸限电就是一个例子。”邹骥指出，更深层的问题是财税体制，这个体制导致了地方不惜代价发展GDP。

“要想走上长治久安的道路，需要可持续发展的长效机制。”邹骥表示，“十二五”期间我国应在提出节能目标的同时提出体制改革的目标，解决现有的体制之弊。