煤电联动并非救命稻草

在电力产业链上，有效监管电网服务的成本和价格，是赋予煤电联动和阶梯电价制度合理性的前提。

2011年11月30日国家发改委宣布，自12月1日起，全国销售电价平均每度提高3分钱。居民生活用电价格暂不调整，未来将试行阶梯电价制度。此外，为控制煤价上涨过快，发改委决定下一年度合同发电用煤价格涨幅不得超过上年合同价格的5％。这意味着，"提电价，压煤价"成为解决煤电企业因煤价上涨陷入经营困境的基本手段。同时，阶梯电价带着"公平"和"环保"标签，也将配合涨价。

稍作思考，我们会发现，压煤价、提电价、推阶梯电价，应对煤电僵局的政策三大板唯独没有落在电网企业这个利益相关者身上。

一边是压煤提电的政府行政干预手段的再度强化，另一边是专家学者们煤电联动的主张呼声依旧。那么，能否认为行政干预只是权宜之计，而煤电联动才是市场化改革的本质出路呢？

煤电联动是完成电力体制改革的必要条件，但不是充分条件，同时也不必然是改革进程中的先行步骤。

扭曲的煤炭市场

当前最突出的矛盾是煤电矛盾，这一点没有争议。但是，煤电联动的应对思路又该如何理解呢？从煤电企业角度评价，煤电联动无疑是正确的。所谓"市场煤、计划电"这个煤电企业视角下抽象出来的制度设计，在电价不涨煤价涨的情境下，肯定让煤电企业的经营无法长期维系。
从整个经济出发考虑，只要不脱离市场经济机制配置资源，煤电联动也是必须的。但是，经济学还告诉我们，如果生产要素市场存在扭曲，即便产品市场各环节不存在任何扭曲，那么经济也是非效率的。

具体到煤电问题，如果问题存在于煤炭市场，煤电企业即便能够实现"市场煤，市场电"，实现煤电联动，将煤炭成本顺畅转移至下游和终端用户，至少在最终的电力产品环节也还是存在问题。或者说，煤电联动将会把煤炭市场扭曲转移到电力市场，电力的生产者和消费者一样，也都会受到影响。现在的情况是煤价高涨（非正常的高涨），已经事实上制约了煤电企业的发展和煤电的潜在合理需求。

因此，煤电联动的方式只能解决煤电企业局部视角下那个"市场煤、计划电"导致的电煤成本转移问题，并不能化解包括电厂在内的整个电力产业链、电力市场所遭遇的煤电矛盾问题。

2005年以来的煤炭行业整顿、煤炭资源整合运动是值得反思的。

环境保护和实现国有煤炭资源价值需要的是法律手段，而行政手段适宜在安全生产中发挥作用。但是，以行政手段限制市场准入，以行政手段配合市场势力攫取地方利益，则是市场的扭曲变异。地方政府和大型煤炭企业通过增加不合理行政收费和"保价限产"的手段持续推高了煤价。

限制准入、缺乏有效竞争的煤炭市场供应无法对市场价格信号做出竞争性反应，所以，快速持续的煤价上涨也没有带来供给的有效增加。因此，煤炭这个要素市场在所谓市场化进程中出现扭曲，是近年来煤电矛盾突出化的最重要原因。

煤炭企业因政府的行业准入限制而获得市场势力，其所谓"作为市场的一部分，煤炭企业具有选择权"的说法，貌似有据，实则无理。大同煤业控股漳泽电力这样煤企向下游电企一体化的行为，将使其他竞争性电厂面对更稀薄的煤炭市场，必然产生反竞争的效果。要理顺电价形成机制，必须要针对煤炭行业的限制准入和反竞争行为进行行政整顿和法律规则。对于煤电企业而言，煤电联动是解决困境的救命稻草，但要让整个电力市场健康发展，就必须先行，至少是同时解决煤炭市场的问题。

停滞的电力改革  

当然，电力产业链自身的问题依然存在。 2002年"5号文件"以后虽然实现了厂网分开、竞价上网，但是"放开两头，管住中间"的设想历经近十年仍未实现，相反是今天"管住两头，中间不管"的无奈局面。

一直以来，我们看不到任何对自然垄断特征的电网进行政府管制的动向。必须强调的是，没有对电网企业的有效监管，竞价上网只能体现电厂企业的生产效率，但生产效率实际上为电网企业所捕获，而不是由最终消费者获得。

因此，"5号文件"的模式也只能算得上是电力体制改革的过渡性方案。而对电网提供的输配服务进行成本监控和价格监管，赋予终端用户选择权，让电力用户能够直接选择提供产品的发电企业才是电力市场制度设计的正道。至少，目前电网企业作为垄断买方和垄断卖方，不但不受监管，两侧的买卖价格还受政策保护的模式是不合适的。

从对于煤炭市场和电力产业链的分析不难看出，"压煤价、提电价、推阶梯电价"这个套餐其实算不得权宜之计，只能是缓兵之策。第一，合同煤难以兑现是此次煤电企业亏损的要因，事实上早已证明了双轨制的弊端和行政手段干预的无效性。"压煤价"无疑会重蹈覆辙。第二，电力产业链内部的问题依然存在，所以终端提价名不正言不顺。阶梯电价不能掩盖生产侧和消费侧之间的矛盾。不久之后，提价冲动会再次卷土重来，尴尬难免。

因此，在生产要素市场环节，应减少对煤炭市场的行政干预，尤其是校正在行业准入限制方面的不当政策，与此同时，取消双轨制，并恰当发挥政府在安全生产方面的应有作用，推动煤炭市场的健康发展，才是煤炭行业市场化的正道，也是恢复电力市场健康的必要环节。在电力产业链上，有效监管电网服务的成本和价格，是赋予煤电联动和阶梯电价制度合理性的前提。简单地讲，脱离市场化不行，没有健康的市场更不行。

不得不承认，2002年以来，电力体制改革近乎停滞。但不可忘记的是，应更多的从社会经济整体视角思考经济问题，制定经济政策。电价这个社会经济政策不是简单地等同于电力行业的生存政策。包括终端消费者在内的所有利益相关者都应有权参与政策的制定形成，尤其应该警惕利益集团对于政策形成的影响。

当市场化改革遭遇困难时，很多人习惯求助于行政手段的同时有意无意地贬低市场的价值，而不是以市场化的思维方式去考虑破解症结，去推动一个健康市场的发展。不得不说，这是在几十年计划经济实践的影响下，政府凌驾于市场的傲慢在作祟。我们不应该将"市场煤"出现的问题归结为市场机制产生的问题，而是要看到这是煤炭市场存在弊病尚未解决。

实际上，当前中国的生产要素领域面临的最根本问题就是完成从行政手段向市场机制配置资源的转变。一方面，像原油这样的生产要素还是牢牢掌握在发改委的控制之内，而另一方面，煤炭为代表的要素资源却在扭曲的市场上发生错配。生产要素领域的市场化真的是任重道远，不容乐观，但也不容回避。

"压煤价、提电价、推阶梯电价"这个套餐仍给我们留下未解的问题。煤电联动也不是电力体制改革的救命稻草。如果正视现实，直面矛盾，除了改革，没有任何一条其他的路径留给我们选择。（作者为对外经贸大学能源经济研究中心秘书长）