站在坎昆的十字路口

为期12天的联合国气候变化会议在墨西哥海滨城市坎昆落下帷幕。在会议最后一刻，面对得之不易的《坎昆协议》，雷鸣般的掌声经久不息。热烈欢动的场面与去年哥本哈根会议冰冷沮丧的气氛恰形成鲜明对照。《坎昆协议》当然只是国际气候谈判进程中的一小步，但是其意涵却不止于此。

12月11日，墨西哥总统卡尔德龙在墨西哥坎昆举行的联合国气候变化大会闭幕会上讲话。

坎昆的突破

哥本哈根会议后的近一年间，从波恩到天津的历次工作层级谈判都不断提醒世人，不要对坎昆抱有太高期望。美国、欧盟、日本、加拿大等发达工业化国家一直刻意回避自身责任与义务，为其未来减排承诺设定种种先决条件，无视发展中大国的自主行动，强求其承担“相当”责任，在未来国际减排制度中承诺所谓“可核证”的量化减排指标。发达国家高调相和,一方面混淆视听、转移焦点，向中国、印度等新兴国家施加压力；另一方面给最不发达国家、小岛国画了一张又一张“大饼”，许以各种援助，分化发展中国家阵营。而以玻利瓦尔联盟为核心的一些中南美洲国家似乎也开始自弹自唱。面对一片乱象，人们不禁开始质疑，国际社会是否还能重建携手应对气候变化的合作精神与决心。

国际气候谈判举步维艰。先易后难，突破困局成为务实之选。在中国、印度、巴西等新兴大国的有力推动下，坎昆会议在相对易于达成共识的领域取得宝贵成果。首先，发达国家允诺向发展中国家提供资金支持以减少森林砍伐及防止森林退化。再者，设立“绿色气候基金”，2020年前，发达国家每年提供1000亿美元资金以帮助发展中国家增强应对气候变化能力，实现“绿色发展”。第三，建立低碳技术转让机制，通过“技术执行委员会”和“气候技术中心”确定发展中国家的技术需求并给予满足。

对于这份略显单薄的《坎昆协议》，各界人士评价不一。但是，其积极意义还是显而易见的。它将近一年来国际气候谈判的具体成果以正式文件的形式锁定下来，为进一步讨论奠定了具有广泛共识的基础。该文件最终赢得190多个国家的支持，对于会场内外否定联合国框架下多边磋商机制有效性的声音形成有力回击。更为重要的是，它维持了国际社会在应对气候变化领域的合作氛围，在一定程度上扭转了哥本哈根会议所加剧的各谈判主体“互信弱化”的情形，并发出了明确的市场信号，鼓励投资者持续增加在绿色技术领域的投入，推升发达国家提高其减排承诺目标的意愿。

坎昆之痛：前景黯淡的《京都议定书》

《坎昆协议》的达成得益于发达国家与发展中国家之间有限的妥协。应该看到，装在这只篮子里的确实只是“挂在低处的果实”。在未来的谈判进程中，那些尚未破解的难题仍将无法回避。

《京都议定书》的存续问题成为各谈判主体之间角力的焦点。在坎昆会议上，日本、俄罗斯等首先发难，明确表示，将不在《京都议定书》第二承诺期作出量化减排指标承诺。美国、加拿大等与之呼应，坚持其一贯的否定姿态。《京都议定书》岌岌可危。事实上，这份文件是当前国际社会在应对气候变化方面唯一具有法律约束力的条约，已经成为国际气候合作进程中的一个标杆。它不仅凝结了几十年来国际气候谈判的成果，而且在深化国际气候合作方面担负着承前启后的使命。抛弃《京都议定书》就意味着否定国际气候谈判的“双轨并行机制”，否定“巴厘路线图”授权，否定《联合国气候变化框架公约》所确立的“共同而有区别的责任”等作为今天谈判基础的一系列原则。如此，国际气候合作进程将被打回原点。[page]

就目前来看，日本等发达国家根本无法完成《京都议定书》第一承诺期目标，温室气体排放量不降反升。国内九大高耗能产业集团要求“松绑”的压力持续加大。俄罗斯认为其参与京都机制以来迄今几无所获，转轨期所积累的大把排放权也无从变现。加之能源已经成为其带动经济回升的支柱产业，态度也趋于消极。美国则对京都模式毫无兴趣，一直试图“另起炉灶”，推动完全以《哥本哈根协议》替代《京都议定书》。欧盟表态支持《京都议定书》及“共同而有区别的原则”，愿意考虑第二承诺期的目标问题，但是又以新兴国家承担所谓“公平”责任为前提。一旦《京都议定书》第二承诺期无以为继，发达国家就中期量化减排目标作出承诺也将变得遥遥无期。如此复杂而艰巨的谈判形势就是坎昆会议所展现给世人的现实，发展中国家如何凝聚力量捍卫以《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》的主体地位，维护自身公正、合理的发展权利将是一场严峻的考验。

超越坎昆何其难

对于国际气候合作进程而言，坎昆会议只是一个中继站。

在《坎昆协议》中，还有一系列问题和细节有待在未来的谈判、磋商中加以解决和明确。比如，补助发展中国家减少森林砍伐及防止森林退化行动的资金从何而来；绿色气候基金的资金来源、管理和分配机制等如何设计；《哥本哈根协议》中发达国家对所允诺的快速启动资金如何与《坎昆协议》中的相关规定对接；技术转让机制如何才能实现有效运作等等。所以，落实《坎昆协议》的条文本身就已经是一项极尽艰难、细致的任务。

为确保坎昆会议不至于无果而终，各谈判主体绕开了那些最为敏感、棘手的难题。除了对于《京都议定书》前景的文字表述做了模糊处理，对于减排或自主行动的“可测量、可报告、可核证”、“国际磋商与分析”等所谓透明度问题也仅是点到即止，未做过多纠缠。但是，发达国家与发展中国家，尤其是中国、印度等新兴国家之间的分歧依旧。发达国家坚持将新兴国家与之捆绑，等量齐观，强压其承担与自身发展阶段不相适应的责任与义务，并要求建立国际监督机制，以提高发展中国家自主减排的“精确度”。美国等甚至还将启动给予最不发达国家的援助资金一事与此问题挂钩，分化发展中国家集团。正是发达国家的这种顽固态度导致坎昆会议的目标一再调整，从欲就第二承诺期作出安排，到维持国际社会对联合国框架下多边谈判机制的信心，再到为来年的南非会议奠定讨论基础。

这些被暂时搁置的难题还在那里，从哥本哈根留到了坎昆，又从坎昆传到了南非。

气候谈判外部环境的不确定性也在增加。金融危机以来，各国以实现经济复苏、增加就业等作为第一要务。对于应对气候变化的关注度和支持度下降，纷纷削减发展可再生能源等预算，相关立法工作也遭遇重大阻力。新兴国家经济形势的相对乐观与大多数发达国家的陷入债务危机等困境形成对比，引致发达国家的危机意识和忧虑感上升。转移减排负担，抑制新兴国家发展空间的意图持续增加。随着发达国家施压力度上升，基础四国之间，新兴国家与小岛国、最不发达国家之间的分歧有所增加。

应对气候变化是不可回避的全球性问题。但是，期望国际社会实现有效合作，在不远的将来超越坎昆并非易事。根据国际能源署的估计，即使各国目前的气候政策目标得以实现，至2035年，全球的基础能源需求仍将上升30%以上，化石能源仍将在其间居于主导地位。基于这样的现实，各主体之间的利益和诉求分歧难以在短期内达到弥合。从《巴厘行动计划》到《哥本哈根协议》和《坎昆协议》，正在向最终达成能够平衡各方关切的新协议一步一步接近。但是，前方绝非一片坦途。

（作者为中国国际问题研究所世界经济与发展研究部副主任）