分布式光伏新政若干问题探析

1月17日，国家能源局发布《分布式光伏发电开发建设管理办法》(以下简称《管理办法》)，标志着我国分布式光伏监管进入新阶段。《管理办法》基于2013年国家能源局发布的《分布式光伏发电项目管理暂行办法》(国能新能〔2013〕433号，以下简称“433号文件”)，着眼于行业的痛点难点问题，可谓是“十年磨一剑”。对于其中一些焦点问题，我们尝试做一些分析探索，以飨读者。

■ “同一用地红线”作何理解?

《管理办法》中有两处提到“同一用地红线”，分别是第四条关于分布式光伏的分类“以上条款中建筑物及其附属场所应当位于同一用地红线范围内”，以及第5条关于分布式光伏上网方式“涉及自发自用的，用户和分布式光伏发电项目应位于同一用地红线范围内”，这两条可简略概括为“双红线”政策。所谓“红线”，就是建筑工程项目用地的使用权属范围的边界线，应当以不动产权属证书记载的“红线”为准。

“双红线”政策并非《管理办法》首创。例如，湖南省发改委等发布的《关于支持分布式光伏发展规范相关管理事项的通知》提出“以‘自发自用、余电上网’模式，单点或多点(指并网点)接入同一范围土地上的电力消费设施”相关表述。其他省份的相关政策也有类似表述，只不过《管理办法》统一表述为“同一红线”。这些限制应作何理解?

“涉及自发自用的，用户和分布式光伏发电项目应位于同一用地红线范围内”的要求主要涉及“供电专营制度”，即从事供电业务应取得具有专营属性的电力业务许可证(供电类)，除非另有规定;分布式光伏“自发自用”的模式就是对供电专营制度的一种突破。

《管理办法》提出的“以上条款中建筑物及其附属场所应当位于同一用地红线范围内”，要求光伏电站利用的建筑物、场所应当位于同一红线范围内。这实际上是对何为“一个项目”的界定。从以往的实践来看，地方发改部门在项目备案时，备案内容明确利用多个不同公司、不同地址产证的项目并不少见，特别是商业园区项目。根据备案证，这种项目可以认为是“一个项目”。《管理办法》实施后，前述类型的备案将不再允许，但《管理办法》发布之前已备案且于2025年5月1日前并网投产的分布式光伏发电项目，仍按原有政策执行。

此外，《管理办法》第十四条还增加了“同一用地红线内，通过分期建设、不同投资主体分别开发等形式建设的工商业分布式光伏发电项目，不得新增与公共电网的连接点”的要求，这意味着，对于投资人而言，同一地块红线也有“圈地”效应，即“先来者全得”，后续即使要开发新项目，也需要得到原有投资人的同意。

■ “擦边”项目是否还能做?

10年前，国家能源主管部门为了解决补贴指标问题，推出了所谓的“地面分布式”。此后，各种形式的“擦边”分布式项目应运而生。例如，支架直接入地的“屋顶分布式”，利用农业大棚、禽舍棚顶建设的分布式，利用尾矿堆场直接在地面建设的“分布式”项目等。各省市能源主管部门对于这些“擦边”项目的态度也不尽一致。例如，广西发改委2023年5月发布的《关于申报2023年陆上风电、集中式光伏发电项目的通知》明确规定豁免农业大棚、禽舍棚顶建设的分布式竞配指标要求;安徽省能源局发布的《关于进一步推进分布式光伏规范有序发展的通知》明确规定农业大棚需要纳入年度规模管理。

《管理办法》除了强调要把握“建设场所、接入电压等级和装机容量”三个核心要素，还蕴含另一个重要因素——接线方式问题。

《管理办法》第四条对于大型工商业分布式光伏给出两个选择，一是“接入用户侧电网”，二是“电站与用户开展专线供电(不直接接入公共电网且用户与发电项目投资方为同一法人主体)”，前提是大型工商业分布式光伏原则上选择全部自发自用模式。而专线直供，用户与发电项目必须为同一法人，且《管理办法》第三十四条也规定了“分布式光伏发电项目与用户开展专线供电的，发电、用电双方应当按照有关规定承担输配电费、系统运行费用、政府性基金及附加等”。

■ 项目合规要求有何变化?

已废止的433号文件对于分布式光伏合规手续总体定位是“简化”，免除发电业务许可、规划选址、土地预审、水土保持、环境影响评价、节能评估及社会风险评估等支持性文件。《管理办法》用大量篇幅对项目合规问题作了规定。

分布式光伏是否需要指标?进入无补贴时代后，国家层面对于分布式光伏项目是否需要“指标”并无统一规定，各地规定相差甚远，其中大部分地区并不需要指标。不过，很多地区虽未明确给予分布式光伏指标限制，但结合电网承载力评估等要求，暂停了分布式光伏项目备案。

《管理办法》第九条提出，省级能源主管部门应当做好本省(自治区、直辖市)新能源发展与国家级能源发展规划的衔接……，指导地方能源主管部门综合考虑电力供需形势等，提出本地区分布式光伏发电建设规模，从字面意思看，应该是“地方能源主管部门提出本地区分布式光伏和规模”;但每个具体项目是否需要取得指标、如何取得指标，以及没有取得指标的结果，《管理办法》尚不明确。相关结果在地方规定中有所反映，例如安徽规定没有指标的分布式项目不得开工建设、不得并网。

同时，《管理办法》第十条还特别强调，“各地不得以特许权经营方式控制屋顶等分布式光伏发电开发资源”。

“建档立卡”的意义何在?“建档立卡”并非新要求，早在光伏项目扶贫中已经广泛运用。国家能源局发布的《光伏电站开发建设管理办法》中“建档立卡”要求和《管理办法》要求完全一致，但并没有明确相关法律后果。

《管理办法》第三十六条规定：“建档立卡的分布式光伏发电项目按全部发电量核发绿证，其中上网电量核发可交易绿证，项目投资主体持有绿证后可根据绿证相关管理规定自主参与绿证交易”。本条从正面规定了核发绿证的条件包括“建档立卡”，但没有“建档立卡”是否无法核发绿证，并不明确。

建设工程规划许可证是否要办?《管理办法》第二十条规定：“利用既有建筑物及其附属场所的，可按照简约高效的原则，在符合建设要求的条件下免除用地预审与规划选址、规划许可、节能评估等手续”。这可否得出分布式光伏均豁免办理建设工程规划许可证?

例如，《威海市建设工程规划许可证豁免清单》规定，符合专项规划且不直接占用土地的非经营性小型分布式光伏设施无需办理和免于办理建设工程规划许可证。在威海市中级人民法院(2024)鲁10行终151号案例中，某光伏电站建设在大楼屋顶，容量为3.6兆瓦，东西长150米、南北长67米，南面支架高2.8米、北面支架高4.5米，建筑面积10050平方米。因未办理建设工程规划许可证而被行政机关做出限期拆除的处理。司法机关认为，《光伏发电站设计规范》规定，安装容量大于1兆瓦和小于或等于30兆瓦的光伏电站属于中型光伏发电系统，而本项目容量为3.6兆瓦，不属于非经营性小型分布式光伏设施项目，故不属于可以豁免办理建设工程规划许可证的范畴。

可见，《管理办法》第二十条并不能简单地推论出“所有分布式光伏项目均豁免办理建设工程规划许可证”，具体办理要求应以地方规划主管部门要求为准。

此外，《管理办法》中有六条内容涉及规范备案管理，除了再次明确有些以往文件的规定外，还有三大亮点：一是非自然人户用分布式光伏只能由企业备案，允许合并备案并分别接入电网;二是不得要求企业必须在某地登记注册。该规定打破了历年来主管部门要求在当地设立项目公司的“传统”要求;三是大型工商业分布式光伏的电力用户负荷发生较大变化时，可将项目调整为集中式光伏电站，类似于原有的“自发自用、余电上网”转为“全额上网”规定。

(作者供职于阳光时代律师事务所)