“成品油消费税征收环节后移”有戏了?对油价地方税收影响多大

消费税部分税目征收环节后移成为今年财税改革一大突破口，而种种迹象显示，成品油消费税征收环节后移的可能性正在加大。

近日，国务院办公厅发布《关于推动成品油流通高质量发展的意见》(下称《意见》)，进一步完善成品油流通管理制度，健全成品油流通跨部门监管机制，并加强成品油流通重点领域监管等。比如，交通运输、商务、应急管理、税务、市场监管等部门加强对成品油批发仓储企业相关信息的比对共享。

接受第一财经采访的多位专家表示，上述国务院文件可能也为成品油消费税征收环节后移铺路，比如税务与其他部门对成品油批发仓储企业信息共享将为征管后移奠定基础。后续成品油消费税征收环节有望后移。

为何成品油消费税征收环节可能后移?征收环节后移对地方财政、成品油价等有何影响?

为何选择成品油改革?

中央经济工作会议在部署2025年经济工作时，提出要统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力。中央财办有关负责同志在解读该会议精神时称，推进财税体制改革，在零基预算改革、部分品目消费税征收环节后移等方面争取新突破。

消费税是中国第三大税种(收入仅次于国内增值税和企业所得税)，是针对特殊消费品征税，目的在于引导消费、保护环境、调节收入分配等。财政部数据显示，2024年国内消费税16532亿元，比上年增长2.6%。

目前消费税征收环节主要在生产环节，但为了更好地发挥消费税调节作用，缓和地方财政困难，早在2019年，国务院就发文明确后移部分消费税征收环节(批发零售)并稳步下划地方。不过这项改革并未落地，而今年有望取得进展。

市场主要关心的是究竟哪些消费税税目征收环节会后移。目前消费税共有15个税目，但收入主要来源于烟、成品油、小汽车与酒四类税目产品。以2020年为例，上述四类产品消费税收入占全部消费税收入的比重分别为55.7%、31.4%、7.6%和4.1%，合计高达99%。因此，消费税征收环节后移聚焦在上述四大税目上，业内对此也讨论较多。

不难发现，成品油消费税收入在15个税目中仅次于烟，位居第二。按照上述比例大致推算，2024年成品油消费税收入规模在5000亿元左右。成品油消费税共涉及7个子税目，分别是汽油、柴油、航空煤油、石脑油、溶剂油、润滑油和燃料油，在生产环节按每升征收1.2元~1.52元。

西南财经大学财政税务学院教授刘蓉告诉第一财经，成品油消费税征收环节后移是指将原本在生产或进口环节征收的消费税，改为在零售环节征收。这一调整可以促进公平竞争，后移征收环节可以减少生产或进口环节的避税行为，确保所有企业公平纳税，避免因避税导致的市场不公平。另外，征收环节后移，可以降低成品油生产企业资金压力和负担。零售环节征税使消费者更清楚税负，增强价格透明度，更好地发挥消费税调节作用。

湖北经济学院财政与公共管理学院教授林颖认为，成品油消费造成空气污染而对自然环境和人类身体健康造成损害，因此包括中国在内不少国家开征成品油(或燃油)消费税，以实现筹集收入和调节消费的双重职能。不过中国成品油消费税对成品油消费的调节作用有限，原因之一就是成品油消费税在生产环节征收，一定程度上约束了成品油消费税职能与作用的发挥，弱化筹集收入职能。因此建议将成品油消费税由生产环节征收改为零售环节征收。

此外，国务院明确部分税目消费税征管环节后移的同时，将改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。作为中央税种的消费税，成品油消费税增量收入归地方所有，有助于增加地方可用财力。

“消费税征收环节后移意味着增量部分可能全部归属地方政府，这有助于地方政府更好地参与成品油市场的监管，提高税收的透明度和效率。”刘蓉说。

征管可控是前提

中国自1994年以来开征成品油消费税，基于征管便利性，选择在生产环节征税，因为成品油生产企业一般是较大型企业，数量相对少，便于征管。而要实现成品油消费税征收环节后移至零售环节，显然征管难度加大，征管可控是这项改革推进的前提。

而上述国务院办公厅发布的《意见》，是强化成品油消费税征管重要一环。

西北政法大学经济法学院副教授席晓娟告诉第一财经，从《意见》内容看，成品油消费税征收环节后移的可能性加大，为消费税征收环节后移铺路。

刘蓉也认为，从2019年起，加油站税控系统从部分地区试点推广逐步扩大到全国范围应用，2024年金税四期全面上线，为消费税征收环节后移提供了技术基础。再加上此次国务院《意见》相关规定落地，成品油消费税征收环节后移的可能性确实在加大。

一位地方官员告诉第一财经，《意见》确实可能是为成品油消费税征收环节后移铺路。从征管上看，税务和其他部门对成品油批发仓储企业信息共享最有效果。当然，现实中燃料油从炼油厂到批发仓储再到零售，中间还有供应链平台和商贸企业，数据共享仍有一定困难需要克服。

席晓娟表示，此次《意见》完善成品油流通管理制度。比如制定成品油零售经营资格准入标准，要求企业据实核算并上报油品购销和出入库数据。从成品油零售经营准入资格入手，采用严进严管方式为征税环节后移做准备。

《意见》还提出健全成品油流通跨部门监管机制。比如建立地方跨部门联合监管机制，加强成品油流通上下游数据共享应用，提升数字化监管水平。席晓娟认为，成品油流通的多环节性决定跨部门联合监管的必要性，应用数字化技术打通上下游征税信息盲点，避免税源流失。

事实上，近年来税务部门正在不断加强对加油站税费监管。国家税务总局近年公开曝光加油站偷漏税案件频次明显增多。2023年财政部 税务总局还调整部分成品油消费税政策执行口径，比如对混合芳烃、重芳烃等按照石脑油征收消费税，强化征管，以促进成品油行业规范健康发展。

在刘蓉看来，从征管上来说，成品油消费税征收环节后移具备条件。

“目前税务部门已经建立了较为完善的税收征收管理系统。如果将征收环节后移至批发或零售环节，可以在现有系统的基础上进行扩展和升级，以适应新的征收需求。虽然征收环节后移会增加征管成本，但通过合理规划和利用现有资源，可以在不显著增加成本的情况下实现征收环节的转移。”刘蓉说。

席晓娟认为，2018年税务总局要求所有成品油发票均须通过增值税发票管理新系统中成品油发票开具模块开具，再加上此次《意见》相关举措落实，通过以票控税方式，加强企业账册管理，共享进销存等关键数据，为成品油征收环节后移创造了积极条件。

当然，相比于针对产生环节中的少数大中型企业征税而言，成品油消费税征收环节后移至零售端，实践操作中，将给基层税务部门更大征管压力。

“成品油批发或零售环节的纳税人数量远超生产环节，如何提高税收监管效率和精准度，保证税款及时足额入库是成品油消费税亟待解决的征管难题。”席晓娟说。

刘蓉表示，成品油消费税征收环节后移，可能导致税收延迟，影响财政收入稳定性，增加财政压力。零售环节监管难度大，可能增加逃税风险，影响税收收入。

油价、地方财力影响几何

对于普通老百姓而言，更关心的是成品油消费税征收环节后移对油价的影响。

刘蓉分析，成品油消费税征收环节后移是否会导致油价上涨，是一个复杂的问题，涉及多个方面的因素。个人认为消费税后移后可能会有几个影响导致油价上涨。

她表示，首先是税负转嫁。消费税征收环节从生产环节后移至零售环节，炼油厂在出厂销售时无需缴纳消费税，可能导致出厂价格下降。然而，零售环节经销商或加油站需缴纳消费税，为保持利润，可能会将增加的税负部分或全部转嫁给消费者，从而导致成品油零售价格上升。刘蓉认为，市场竞争也是油价影响关键因素。消费税后移可能会导致市场竞争加剧，尤其是在批发和零售环节。这可能会促使企业提高效率、降低成本，以保持竞争力。然而，如果企业无法通过优化经营来消化税负增加，可能会选择通过提高价格来维持利润。

她表示，消费行为也是影响油价重要因素。成品油消费税征收环节后移至零售环节，消费者能够更直观地了解到自己在消费成品油时所承担的消费税，可能会更加理性地考虑自己的用油需求。但长期来看，如果零售价格上升，可能会影响消费者的意愿。

席晓娟表示，成品油价格由国家发改委根据市场供求和油价变动确定，主要包括国际市场油价、人民币汇率、税费等因素。成品油主要涉及增值税与消费税，两者均为从价定率税种，因此，油价涨幅取决于油价与税率的调整。成品油消费税征税环节后移不涉及税率变化，批发或零售环节成品油价格高于生产环节，基于此，一定程度上会造成油价上涨。

此次消费税征收环节后移一大考量，是将增量收入部分划归地方，以增加地方财力。但具体到31个省份而言，成品油征收环节后移对各地财政影响不一。

西南财经大学财税学院教授王文甫等在《税务研究》发表的《消费税征收环节后移改革的品目范围研究》一文测算发现，成品油消费税征收环节后移增加了18个省份的附加税费收入，减少了12个省份的附加税费收入。其中，四川的附加税费收入增加最多，可达13.10亿元;青海增加最少，仅为0.60亿元。炼油大省山东和辽宁附加税费收入减少最多，分别高达44.22亿元和18.28亿元。

当然，上述研究是基于一定的假设条件下的测算，实践中仍有待成品油消费税征收环节后移相关具体政策明晰。如何设计合理的“定基数、调增量”方案至关重要，以确保地方财力稳中有进。最终成品油消费税征收环节是否后移，何时后移仍需要统筹考量多重因素后作出抉择。