渔光互补项目用地需关注的几个特殊法律问题

随着“碳达峰、碳中和”目标的确定，光伏项目投资再次成为资本市场的香饽饽。复合型光伏项目把光伏和农林牧渔业相结合，在高效利用空间的同时，输出了绿色能源，因此我国针对复合型光伏项目用地，在现有土地管理法规体系下，作出了特殊政策安排。渔光互补作为复合型光伏项目中的一种重要形式，其用地问题较一般光伏项目更为复杂，本文将主要结合我们在广东省的项目实务经验，分析渔光互补项目需关注的一些特殊法律问题，以供各位读者参考。

一 、渔光互补项目用地的基本要求

渔光互补项目属于复合型光伏项目的一种形式，一般是指渔业养殖与光伏发电相结合，在鱼塘水面上方架设光伏板阵列，光伏板下方水域可以继续进行鱼虾养殖，继续保持原有土地用途，光伏阵列还可以为养鱼提供良好的遮挡作用，形成“上可发电、下可养鱼”的发电模式。与一般光伏项目一样，渔光互补项目的用地可以分为四类区域，即光伏方阵用地、变电站和运行管理中心用地、集电线路用地和场内道路用地。

根据《关于支持新产业新业态发展促进大众创业、万众创新用地的意见》(以下简称5号文)、《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(以下简称8号文)和《产业用地政策实施工作指引(2019年版)》(以下简称31号文)的规定，复合型光伏项目的用地政策呈现出逐步明朗的趋势。5号文规定，“光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得”;而8号文规定，光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质;31号文规定，对深度贫困地区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目，国家能源局、国务院扶贫办确定下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的光伏发电项目，以及符合当地建设要求和认定标准的光伏复合项目，其光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质。

根据上述规定，对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，其光伏方阵在占用除永久基本农田以外的农用地时无须办理建设用地手续。但值得注意的是，从2020年国务院办公厅发布《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》后，部分地区已经对复合型光伏项目可使用的农用地范围进行了限制，例如，在山东、广东等地区已不得使用耕地开展复合型光伏项目。

二、鱼塘承包经营期限是否可以自动续期问题

根据前述规定，在采用渔光互补的模式下，光伏方阵用地一般通过租赁方式取得。项目所涉的鱼塘一般租赁的模式有三种，一是鱼塘还未发包，直接由村委或村集体经济组织直接发包给项目公司;二是鱼塘已经由集体内部成员家庭承包，项目公司与该承包户、村委签署补偿协议及转租协议;三是鱼塘已经由集体外其他第三方承包，项目公司与第三方、村委签署土地流转合同。

若采用第一种模式，直接通过村委发包，并经过法定的民主表决程序，各方的权利边界都较为清晰。但是，若采用第二、三种模式，光伏组件区所涉鱼塘已经发包，涉及鱼塘的二次流转，根据《农村土地承包法》的规定，项目公司需确保本集体组织其他成员放弃优先权。此外，若鱼塘的剩余承包期限无法覆盖光伏项目的生命周期，在鱼塘剩余承包期限届满后，承包户的承包合同能否自动续期，存在不少的争议。

第二轮土地承包即将到期，《民法典》《土地管理法》和《农村土地承包法》均对土地承包续期问题作出了规定，具体情况如下表：

根据上述法律规定，耕地、林地还有草地都可以延长，但法律并没有规定鱼塘是否可以自动延长。此外，前述法律规定的自动续期，均只限于家庭承包的方式。从广东地区司法实践的角度，也是不支持鱼塘承包合同可以自动续期的。

鉴于鱼塘较其他一般农用地的经济效益更高，其土地承包及租赁较为活跃，项目投资主体在开发渔光互补项目时，应特别留意鱼塘的流转手续及流转期限。