两会视点｜能耗“双控”转向碳排放“双控”将带来哪些变化

近日，中共中央政治局就努力实现碳达峰碳中和目标进行第三十六次集体学习，习近平总书记强调把系统观念贯穿“双碳”工作全过程，提出要进一步完善能耗“双控”制度，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制；要健全“双碳”标准，构建统一规范的碳排放统计核算体系，推动能源“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。

2021年年底召开的中央经济工作会议提出，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。今年全国两会上，李克强总理所作的《政府工作报告》要求，推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，完善减污降碳激励约束政策，加快形成绿色生产生活方式。

“能耗”双控和碳排放“双控”的实施情况如何？能耗“双控”转向碳排放“双控”将为电力行业带来什么变化，又对电力行业提出了什么新要求？国网上海市电力公司电力科学研究院研究人员开展了相关分析。

“双控”考核机制转变迈出重要一步

在“双碳”目标指引下，我国能源革命进入新阶段，“双碳”相关研讨、方案设计贯穿2021年全年。中共中央政治局第三十六次集体学习时，习近平总书记强调，“实现‘双碳’目标是一场广泛而深刻的变革，不是轻轻松松就能实现的”，明确提出“传统能源逐步退出必须建立在新能源安全可靠的替代基础上。要加大力度规划建设以大型风光电基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系”。

青海海南千万千瓦级清洁能源发电基地光伏发电产业园区。

能源替代强调步伐稳健。“传统能源逐步退出必须建立在新能源安全可靠的替代基础上”，一是表明了以煤为主的基本国情下，传统能源退出不可一蹴而就，具有长期性和艰巨性；二是能源替代需遵照“先立后破”，保供应是大前提，“安全可靠”是替代的基础，能否减煤、减多少煤，取决于新能源能否替代煤、能替代多少煤、能以多快速度替代煤。

“双控”考核机制逐步优化健全。一是更加聚焦降碳导向。“能耗”双控考核过程中，一些地方出现了依靠限制能源消费和压缩产能实现减碳的情况。“碳排放”双控有利于更准确地识别碳排放的来源和强度，引导企业主动优化用能结构实现低碳转型，带动行业乃至经济绿色发展。二是新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量考核范围。这一方面为新能源发展进一步创造了良好的政策环境，另一方面纠正了统计偏差，将化石能源的消耗回归“能源使用”的本质。此举被普遍认为是“双控”考核机制转变迈出的重要一步。

能耗“双控”和碳排放“双控”考核方式有何不同

能耗“双控”是过去十几年能源考核的主基调。

能耗“双控”控制的是能源消费总量和强度。能源消费总量是指在一定区域内，国民经济各行业和居民家庭在一定时期消费的各种能源的总和，包括煤、油、气等一次能源和加工转换产生的电力、热力、成品油等二次能源及其他产品，通常采用标准煤作为折算单位。能源消费强度是指一定时期内一个区域每生产一单位的生产总值所消费的能源。

能耗“双控”考核是经济规划中的约束性指标，最初出现在“十一五”规划纲要中。“十三五”时期，我国正式建立了能耗“双控”制度，在全国设定能耗强度降低目标和能源消费总量目标，并将目标分解到各省份，严格考核。

能耗“双控”考核对象选取大多采用“抓大放小”的原则。以上海市为例，能耗“双控”指标考核范围是全社会综合能耗在5000吨标准煤及以上的用能企业，2020年重点用能单位总计810家。考核目标由和标准煤等价的综合能源消费量组成（综合能源消费量=终端能源消费+损耗-回收）。其中，终端能源消费中的电力转换系数目前用的是上海火电厂平均发电煤耗。

碳排放“双控”将是未来能源领域考核的主要手段。

碳排放“双控”控制的是碳排放总量和强度。碳排放总量是一定时期区域内所产生的二氧化碳总量。目前常用的是生态环境部发布的核算方法，二氧化碳总量仅包括能源活动产生的二氧化碳（即化石能源消费产生的排放和电力调入蕴含的排放），不包含非能源活动产生的二氧化碳（如钢铁行业产生的排放）。碳排放强度是指单位生产总值所产生的二氧化碳排放。

我国碳排放总量控制暂未有明确目标。我国在“十二五”规划纲要中首次提出碳排放强度的约束性指标，但目前并未提出碳排放总量的约束性指标。

碳排放考核对象的选择思路与能耗“双控”基本一致。例如，上海市碳排放考核的范围是综合排放温室气体达到1.3万吨二氧化碳当量及以上的重点排放单位，2020年重点排放单位总计820家。目前，上海并未实际考核碳排放总量，仅考核单位生产总值的二氧化碳下降率及排放量。

两种考核方式主要区别在于电力转换系数不同。

能耗“双控”和碳排放“双控”的主要区别在于核算时电力转换系数的取值不同。目前，部分地区能耗“双控”并没有考虑存量可再生能源的贡献。上海能耗“双控”考核中，本地可再生能源和外来清洁电均按上海本地火电厂平均发电煤耗折算成标准煤，导致电力转换系数较实际情况偏大。但在碳排放考核体系中，由于本地可再生能源、外来核电、水电不直接产生碳排放，按照目前的核算方法，转换系数更接近实际。

强化碳排放的“双控”可以更有效地解决部分企业的用电难题。能耗“双控”直接限制终端能源消费总量，部分高耗能企业面临限电风险，碳排放“双控”的核算方式使得“控碳”导向更为直接和清晰。在用能水平不变的情况下，按照上海市目前电网供电平均排放因子计算的电力转换系数，小于现行能耗考核中的电力转换系数。因此，碳排放考核模式可以释放以电能为终端能源的企业的生产力。

能耗“双控”和碳排放“双控”考核方式可能长期并存。

根据国际经验，一般情况下，碳排放强度先达峰、总量后达峰，碳排放先达峰、能耗后达峰。能耗“双控”与碳排放“双控”考核阶段将可能按照达峰特点分为两个阶段。

碳达峰阶段（2030年前）：不会过分强调能源消费总量控制，但严格考核“单位生产总值能耗下降率”以保证能耗强度逐年降低；碳排放强度和总量考核加强，从而有效控制碳达峰前的碳排放总量。

碳达峰之后：能源消费总量控制指标逐渐加强，碳排放强度指标考核力度不减。该阶段则需要更有效、更直接的控制手段，此时能耗“双控”可能仍是考核重点。

能耗“双控”转向“碳排放”双控将提高绿电使用比例

能耗“双控”转向“碳排放”双控，将促进终端电气化率提升，促使各地政策向可再生能源项目倾斜。

部分能源消费将实现绿电替代。电能是企业利用可再生能源的最直接形式。能耗“双控”模式下，限能会在一定程度上限制传统电能生产力。而碳排放“双控”下，新增可再生能源在释放企业生产力的同时，将提高绿电使用比例，促使终端电气化率加速提升。

地方政策将进一步向新增可再生能源项目倾斜。在碳排放“双控”考核下，地方政府承受稳经济、降能耗、控碳排三重压力。依托可再生能源发电项目，尤其是建设周期短、效果好的分布式项目，本地数据中心、高端制造业等高能耗高附加值产业能在达峰前得以大量保留。

部分大受端电网或面临外来电受入和本地可再生能源消纳的双重挑战。以上海为例，发电企业已加强新能源发电前期布局，部分有条件的高耗能企业使用绿色电力的意愿将大幅提升。在政策引导下，本地可再生能源开发进程加速，尤其分布式电源接入量可能会超出预期。若遇丰水季叠加风光满发、枯水期遭遇风光波动等情况，电网保供将面临新的任务。