巴黎气候协定的法律效力及实施进展

编者按 2015年12月12日，《联合国气候变化框架公约》195个缔约方在第21届联合国气候变化大会上一致同意通过《巴黎协定》。2021年11月13日，第26届联合国气候变化大会就《巴黎协定》实施细则达成共识，形成决议文件。本版特刊登文章，对《巴黎协定》的法律效力及实施情况予以介绍。敬请关注。

《巴黎协定》的总体格局

谈到气候变化国际立法，很容易联想到发生在太平洋上的岛国图瓦卢。2000年2月18日，一场史无前例的潮水几乎完全淹没图瓦卢全国9个珊瑚礁。2001年12月，图瓦卢领导人承认在与不断上升的海平面斗争中失败，宣布该国居民将逐渐撤离，举国搬迁至新西兰。至此，图瓦卢成了世界上第一个因为气候变化将失去家园的国家。

此案例说明，由于面积小、资源基础薄弱，小岛屿发展中国家极易遭受气候变化的影响。2011年9月，西太平洋岛国帕劳共和国总统托里比翁在联合国峰会上呼吁向国际法院寻求意见，“以确定各国是否有法律责任确保其领土上的任何排放温室气体的行为不会危害其他国家”。

2015年12月12日，《联合国气候变化框架公约》195个缔约方在巴黎举行的第21届联合国气候变化大会上一致同意通过《巴黎协定》，达成了具有里程碑意义的、具有法律约束力的气候变化协议。2016年4月22日，《巴黎协定》由175个国家正式签署，同年11月4日起实施。

2021年11月13日，《联合国气候变化框架公约》第26届缔约方大会在英国格拉斯哥闭幕，会议就《巴黎协定》实施细则达成共识，为《巴黎协定》的实施铺平了道路。

《巴黎协定》中的协议共有29条，包括目标、减缓、适应、损失损害、资金、技术、能力建设、透明度等内容。在长期目标方面，提出了2摄氏度以内的控温目标，上升幅度限制1.5摄氏度以内的努力方向，在本世纪下半叶实现温室气体净零排放，即到2050年后的某个时间点，使人为碳排放量降至森林和海洋能够吸收的水平。

《巴黎协定》是继《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》之后，人类历史上应对气候变化的第三个里程碑式的国际法律文本，构建了2020年后全球气候治理的总体格局。《巴黎协定》是一个公平合理、持久有效、具有法律约束力的协定，传递了全球将实现绿色低碳、气候适应和可持续发展的积极信号。

《巴黎协定》的目标任务

《巴黎协定》规定了严格的目标任务体系，是一个实用性和操作性极强的法律文件。

治理模式。确立了2020年后以国家自主贡献为主体的全球气候治理模式，明确了发达国家带头减少碳排放量（以下简称减排）并加强对发展中国家的财力和技术支持，帮助发展中国家减缓和适应气候变化，通过适宜的减缓、融资、技术转让和能力建设等方式，推动所有缔约方共同履行的减排责任。

减缓目标。确立了减排新机制，即通过国家自主贡献的方式自愿申报国家减排目标。一旦申报了自主贡献，国家则应该采取各种减缓措施来实现这个目标。要求每5年通报一次贡献，并且每次更新都要增加贡献。同时规定，发达国家的减排义务是强制性的，发展中国家虽有要求但不是强制性的。

适应目标。考虑到气候变化的不可逆转性，要求确立全球适应目标。其基本思路是采用国家驱动，同时考虑到脆弱群体、社区和生态系统，将适应纳入相关的社会经济和环境政策以及行动中。要求从国家层面开展适应规划进程，包括制定相关的计划、政策。除了本国内部采取的适应努力外，要求开展适应努力方面的国际合作。

能力建设。强调加强发展中国家应对气候变化的能力建设，具体包括技术开发、推广应用、资金获得、人员培训、公共宣传、信息通报等方面。其基本思路仍然是由国家驱动，依据并响应国家需要，促进本国能力的自主提升。

资金技术转让要求。强调发达国家不仅应为发展中国家在减缓和适应两方面提供资金资助，而且应在技术开发和转让方面减少技术壁垒，加强与发展中国家的合作。发达国家资金支持应当逐步超过先前水平。

资金保障机制。明确了四个基金组织:全球环境信托基金、气候变化特别基金、最不发达国家基金以及适应基金，其中，规模最大的全球环境信托基金应当优先资助致力于气候变化的减缓活动，兼顾适应活动。在资金分配时要注意考虑最不发达国家和小岛屿发展中国家的需要。

透明度要求。在行动和资助两方面强化透明度，包括国家信息通报、两年期报告和两年期更新报告、五年期报告、国际评审以及国际协商分析等机制建设，都应公开透明，还要求国家定期提供反映温室气体排放清单。

《巴黎协定》的法律约束力

《巴黎协定》签署后，所有缔约方必须严格遵守，但是，就《巴黎协定》的具体条款而言，又有硬法约束力和软法约束力之分。

硬法约束力。《联合国气候变化框架公约》规定，“任何两个或两个以上缔约方之间就解释或适用本公约发生争端时，有关的缔约方应寻求通过谈判或任何其他的和平方式解决争端”。这里的“其他和平方式”，通常理解为国际法院裁决或国际仲裁方式，但一般很少选择。

《巴黎协定》具有硬法约束力的因素有三个方面：一是严格的缔约形式。《巴黎协定》规定的生效条件为不少于55个公约缔约国家，即必须至少有55个缔约国家批准和加入该公约。二是明确的法律义务。《巴黎协定》的签订是为应对全球气候变化，要求各国承担减少温室气体排放的义务。而这种义务是在《联合国气候变化框架公约》之下缔结的。《巴黎协定》规定，缔约国家必须接受协定的一切义务的约束。三是进退程序严格。《巴黎协定》规定：“自本协议对一缔约方生效之日起三年后，该缔约方可随时向保存人（指主持签订的组织）发出书面通知退出本协议。”这就是说，在协议生效的3年期间，缔约方不可撤回承诺，必须接受协定的约束，承担协定规定的义务，3年之后要退出，则是另外一回事。

软法约束力。《巴黎协定》作为国际公约，具有法律约束力，但其中部分条款不具有法律约束力，称之为“软法”。软法也是法，在特定环境下，“软法”的适用也可以实现共同的目标。

《巴黎协定》提出的软法义务有两个方面：一是自主贡献义务。即在不同的国家根据各国的国情、资源、偏好以及发展水平决定不同的低碳发展模式。在2020年前通报一次新的国家自主贡献，之后每5年通报一次。在通报自主贡献信息时，酌情参考点的量化信息(包括基准年)、执行时限或时期、范围和覆盖面、规划进程，还可酌情清除量估计和核算方法等。国家自主贡献可逐渐增加，但时间的跨度、增加的标准以及增加量等均没有规定，只是一个原则性的要求。二是扶贫资助义务。《巴黎协定》要求发达国家为发展中国家提供资金支持，关于资金的来源、资金的数目以及发达国家的绝对减排目标量等，均没有具体规定。

《巴黎协定》的实施进展

自《巴黎协定》正式实施以来，已有180多个国家和地区提交了从2020年起的五年期限减排目标。在2021年11月13日格拉斯哥大会上，各国按照《巴黎协定》要求，做出了积极的规划和承诺。

部分国家联合作出承诺。一是保护森林。根据《格拉斯哥领导人关于森林和土地使用的宣言》，英国等12个国家将在2021年至2025年期间提供120亿美元的公共资金帮助发展中国家恢复退化土地、应对野火等。二是使用太阳能。印度和英国提出太阳能光伏电网计划倡议，以加强国际太阳能联盟的合作伙伴关系，连接世界地区。三是使用清洁能源及实现汽车零排放。有35位世界领导人提出计划，到2030年使清洁技术成为全球污染最严重行业中所有人的选择。零排放汽车成为所有地区的新常态，并且易于使用、负担得起且可持续。

部分国家自主作出承诺。世界各国领导人对本国在保护森林、设定“净零排放目标”、减少甲烷排放和加速绿色技术方面做出了承诺。美国经过加入、退出、再加入《巴黎协定》的历程后，宣布计划对中亚国家提供援助，重点涉及气候变化项目，计划提供资金总额为30亿美元。英国承诺向世界银行和非洲开发银行提供担保，为印度气候相关项目提供30亿美元，包括支持印度、非洲实现可再生能源利用，支持越南、布基纳法索、巴基斯坦、尼泊尔和乍得等发展中国家的转型绿色项目。法国承诺每年向发展中国家提供1000亿美元气候金融贷款支持。德国承诺到2030年，碳排放量将比1990年减少65%，到2045年实现气候中和。日本承诺将加入削减甲烷排放的全球协议。承诺将把对其他国家应对气候危机的援助资金增加一倍，达到148亿美元。