欧洲碳减排政策回顾、分析及我国减碳挑战

由于发展阶段的不同，很多欧洲国家在20世纪80年代左右已经实现了“碳达峰”，美国和日本也分别在2007、2010年左右实现了碳达峰。

欧洲不少国家已经将气候保护纳入法律程序，英国、德国、美国等国家相继确定了2050年实现碳中和时间表。

本文主要对欧洲国家和欧盟的一些减排/碳中和政策进行梳理分析。

01京都议定书回顾

《京都议定书》是《联合国气候变化框架公约》的补充条款，1997年12月，在日本京都举行的《联合国气候变化框架公约》缔约方第三次会议通过了该议定书，《京都议定书》的目的是限定发达国家的温室气体排放，用来抑制全球变暖。

作为《京都协议书》的基础公约，《联合国气候变化框架公约》是1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议上签署的。该公约由26条正文组成，目标是维持大气温室气体浓度，以避免人类活动对气候系统产生危险干扰。该公约于1994年3月21日生效，它是人类历史上首次以法规的形式限制各国温室气体排放。

《京都议定书》确定联合国气候变化框架公约内的发达国家到2010年碳排放量比1990年降低5%（包括二氧化碳等6种温室气体）。具体来说，2008年-2012年发达国家必须完成的减碳目标是：与1990年相比，欧盟削减8％、美国削减7％、日本削减6％、加拿大削减6％、东欧各国削减5％至8％。新西兰、俄罗斯和乌克兰可将排放量稳定在1990年水平上。

从上述不同的目标中可以看出来，欧盟设定的目标最为激进。

02欧盟碳市场贸易机制EU-ETS

在减少温室气体排放的实践中，碳排放权交易是最有效的市场手段，在世界范围内欧盟确立的温室气体排放贸易机制（EU-ETS）是减少碳排放的重要政策。EU-ETS于2005年正式启动，其目的是将环境“成本化”，借助市场的力量将环境转化为一种有偿使用的生产要素，通过建立排放配额（EUA）交易市场，有效地配置环境资源、鼓励节能减排技术发展。

EU-ETS是世界上第一个最大的跨国二氧化碳交易项目。该项目不仅覆盖了欧盟成员国，同时也包含了挪威、冰岛等国家，涉及近半数的温室气体。

从2005年开始，一直到2007年，欧盟为碳排放权交易进行了试运行，在此期间温室气体排放权交易只涉及二氧化碳，覆盖能源、石化、钢铁、水泥等高耗能行业，这一阶段EU-ETS为《京都议定书》积累了宝贵的经验和基础。EU-ETS成立后，不仅实现了二氧化碳的现货交易，而且期货和期权交易也形成了可观的规模。

从2008年开始，欧盟委员会扩大了温室气体的覆盖范围，由二氧化碳扩展到二氧化硫和氟氯烷等气体，在这一时期EU-ETS与《京都议定书》的进程相一致。同时，欧盟委员会对碳配额和碳价格进行了回购和干预，以此来维持碳价格和减小碳价格的波动性，进而稳定企业投资低碳经济的动力。

从2013年开始，欧盟规定在2008-2012年碳配额总量的基础上，将减排目标设定为在2005年的总量基础上减排21%，每年以1.74%的指数递减，覆盖的行业也不断扩大，期间航空业也被纳入EU-ETS的范围之内。

2018年，欧盟批准了碳排放贸易体系的改革方案，确定了加速减少配额总量，通过市场稳定储备机制（MSR）回收更多的富余配额。2019年起到2023年，将市场稳定储备机制下每年的超额排放配额降低24%。

从效果来看，从2006年开始，欧盟碳配额价格出现了阶段性的低迷，到了2018年碳价格开始回暖，2019年重新突破了20欧元/吨（2006年碳价格高点曾达到30欧元/吨），随着2020年国际碳市场不断升温，碳配额价格也随之攀升，2020年下半年再度突破了30欧元/吨。

03欧洲碳税政策

欧洲是全球征收碳税经验最丰富的地区，以北欧四国为代表，随后从北欧扩展到爱尔兰、冰岛、西班牙、葡萄牙、法国、瑞士和英国等均推行了不同程度的碳税政策。

目前全球碳税主要分为两类。一类是将碳税作为一个单独的税种，以芬兰、丹麦、瑞典、挪威和荷兰为代表。芬兰是世界上第一个征收碳税的国家（1990年开始对化石燃料征收碳税），随后挪威、丹麦、瑞典也纷纷开征碳税，目前碳税的征收对象已经从一次能源扩大到二次能源。

另一类是将碳税与能源税或者环境税相结合，主要代表国家是意大利、德国、英国。例如英国并没有独立的碳税，但是英国有和碳税功能类似的税种，如1990年针对化石燃料引入的化石燃料税，以及2004年英国开始征收的气候变化税，针对全国性的天然气、煤、液化天然气和电力征收税费，目的同样是为了减少二氧化碳排放和应对气候变化。

04英国《气候变化法案》

2008年英国出台了《气候变化法案》，规定到2050年将温室气体排放量在1990年的基础上降低80%，期间以五年为周期设定温室气体排放上限碳预算，设立气候变化委员会独立管理英国气候政策和减排目标。

《气候变化法案》是全球应对气候变化最早的框架法之一，英国通过设定目标、议会审查和报告的常规流程，长期保持在气候行动中承担碳减排责任和提高碳管理，促进英国经济向低碳转型。

05德国《气候保护法》

德国联邦议会在2019年11月15日通过了《气候保护法》，首次以法律的形式确定德国中长期的减排目标，《气候保护法》针对各个领域制定特定的气候保护目标，明确了德国在2050年实现气候中和。此外，该法案中还确定了在2030年应实现温室气体排放总量较1990年减少55%的中期目标。《气候保护法》覆盖了能源、工业、交通、建筑、农业及废弃物领域， 这些领域是德国碳排放的主要行业。

德国的《气候保护法》规定了气候工作审查和调整机制，每年由德国联邦政府撰写当年的气候保护报告，内容包含短期实施情况和气候保护计划，从2021年起成立新的专家委员会对上一年的排放数据进行审查，并将评价表提交到联邦议会。如果审查结果显示某一领域的排放总量超过规定，则该领域的部门须三个月之内制定调整的短期计划，并责成该领域排放量回归正常。

此外，德国将从2021年开始启动国家排放交易系统（NEHS），此举也是为实现“气候保护计划2030”气候目标的一项重要举措。德国国家排放交易系统是对仅涵盖了工业、能源行业及航空运输业的欧盟排放交易体系的补充。该排放交易系统针对交通及建筑物供热装置所使用的化石燃料纳入了碳价格，以此推动该领域加速向气候友好的方向进行转变。

06《巴黎协定》

2015年12月《联合国气候变化框架公约》的近200个缔约方在巴黎气候变化大会上通过了《巴黎协定》，2016年4月22日缔约国在纽约签署了这个全球范围内应对气候变化的协定。《巴黎协定》提出的目标是将本世纪全球平均气温上升幅度控制在2摄氏度以内，将全球气温上升控制在前工业化时期水平以上1.5摄氏度以内。

《巴黎协定》是继《京都议定书》后第二份有法律约束力的气候协议，它明确了全球气候变化的硬指标，推动了各国以“自主贡献”的方式参与全球气候变化的行动，积极向绿色和可持续发展转型。《巴黎协定》以发达国家带头减排，并且加强对发展中国家的支持帮助，来共同减缓和应对全球气候变化。

07欧洲最新的碳边境调节机制（CBAM）

2021年3月10日，欧洲议会以444票赞成、70票反对、181票弃权通过了一项关于与世贸组织兼容的欧盟碳边境调节机制（CBAM）的决议。该议案称，如果一些与欧盟有贸易往来的国家不能遵守碳排放相关规定，欧盟将对这些国家进口商品征收碳关税。

新的CBAM法将影响所有向欧盟出口的国家，尤其是那些高耗能、高排放的行业。CBAM可能会严重影响印度、中国、巴西，甚至澳大利亚、波兰等高排放行业占比较高的国家。

欧盟针对高碳进口产品而制定的CBAM政策对高排放工业产品贸易出口将会带来不小的影响，如果CBAM成行，那么将直接拉升高碳工业产品的出口成本，而且随着欧盟对高碳产品出口数量的限制，将会进一步压缩高碳产品的出口市场。在碳中和的大势下，此举也为高耗能行业的绿色转型加快了步伐。

08我国减碳挑战巨大，但碳达峰之路可以走得更快一些

从欧洲走过的道路我们可以看出来，欧洲提出碳中和相关目标，在很大程度上是延续先前的减排趋势。他们实现碳中和的难度相对较小。正是由于欧洲国家在碳减排道路上走得较远，所以他们现在积极利用这一优势向外部国家施压。欧盟最新发布的碳边境调节机制（CBAM）就是此背景下的产物。

而目前我国碳排放总量仍在增加，需要先实现2030年前“碳达峰”，然后才能完成2060年前“碳中和”的目标。从实现“碳中和”的时间来看，我国比发达国家时间更紧迫，碳排放下降的斜率更大。考虑到内外形势，我们可以在碳达峰的路上走得更快一些，这样从碳达峰到碳中和这部分的斜率才不会那么陡，压力才小一些。

我国实现碳中和不仅是承担国际责任，而且也是自身经济转型和能源保障的内在需求。早日碳达峰、实现碳中和，对我们自身来说是一件好事。

（张学坤 冉泽）