对环境执法与立法的反思

以绿色GDP为指标，来完善政绩考核制度。这样环境保护差的地方会因为违反环保法律法规而减少经济总量，缩小发展空间；环境保护好的地方会因此增加经济总量，扩大发展空间。如此，环境执法不会成为经济发展的障碍，反而成了经济发展的保护神

【案情介绍】

2003年年底，山东淄博铁鹰钢铁有限公司在距铁山小区北面不足百米处投资兴建了一家炼铁厂，2004年6月，该厂在无任何环保手续的情况下投产，这给该小区居民造成了严重的噪声和粉尘污染，该小区居民多次上访呼吁解决，均未能如愿，遂决定采取法律手段控告淄博铁鹰钢铁有限公司。

后经环境保护部环境监察局的依法督察和当地政府、环保部门的严格执法，铁鹰钢铁有限公司已于2008年3月11日全面停产。停产后，铁鹰钢铁有限公司开展了环境综合治理，并投入3200万元对环保设施进行升级改造。同时，铁鹰钢铁有限公司与铁山小区居民签订了污染侵害的经济补偿。2008年6月20日，在中华环保联合会、淄博市环保局、淄博市张店区人民政府的共同调解下，淄博铁鹰钢铁有限公司与铁山小区居民就环境整治、污染赔偿等问题达成和解协议，淄博铁鹰钢铁有限公司向周边受污染的群众共赔付2855800元人民币，其中污染最严重的住户获赔7200元，污染较轻的最低获赔1000元。至此，历经4年之久的环境污染信访问题终于得到解决。

笔者将该案的基本法律要点总结如下：

一、淄博铁鹰钢铁有限公司属于未经环保审批的违法建设项目。这样认定的理由是，该公司作为年产50万吨氧化球团项目和自立式300立方米高炉炼铁项目，于2003年4月分别由山东省经贸委、淄博市经贸委批准立项后，在项目环境影响评价报告书未经批准的情况下，就于2003年8月开工建设，2004年7月投入生产。

二、由于钢铁行业项目环境影响评价的权限只属于环保部，因此该项目未经环评即投入运行，确属未批先建的违法项目。

三、淄博铁鹰钢铁有限公司高炉设计生产标准为350立法米，低于国务院办公厅转发发展改革委等部门《关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见的通知》规定的钢铁投资建设项目的最低条件1000立法米，属限制淘汰类。

四、淄博铁鹰钢铁有限公司距铁山小区不足100米，远远低于“炼铁厂卫生防护距离标准”规定的1000米—1400米的卫生防护距离。且环保治理措施极不健全。

深层思考一：环境执法上的问题与解决之道

淄博市环保局于2005年曾以“建设项目未通过环境影响评价审批，擅自开工建设”为由对铁鹰公司进行了处罚，并于2005年11月24日作出“关于对淄博铁鹰钢铁有限公司实施限期整改的通知”。但直到2008年环境保护部环境监察局依法督察前，该公司的环保状况并无明显改观，这可以说明淄博市环保局对铁鹰公司的排污行为表现出的是一种“视而不见”的纵容态度。

上述淄博市政府与环保局的做法，在一定程度上，反映出我国普遍存在的环境执法难问题。而对于环境执法难的状况，笔者认为可归咎于如下两大因素：一方面，地方政府的地方保护主义作怪。另一方面，环保机关的环境执法能力较弱。

针对上述问题，笔者认为应采取以下几项措施加以解决：第一，以绿色GDP为指标，来完善政绩考核制度。对环境质量变差、污染物总量超标、发生恶性污染事故等现象的地区，要从经济总量上扣除，并用来补偿生态环境保护好的地方。这样环境保护差的地方会因为违反环保法律法规而减少经济总量，缩小发展空间；环境保护好的地方会因此增加经济总量，扩大发展空间。如此，环境执法不会成为经济发展的障碍，反而成了经济发展的保护神，地方政府就会把环境保护放在重要位置，环境执法难问题自然也就迎刃而解。第二，加大环境法律法规在环境保护中使用的力度。要加强各级主要领导干部的环境法制教育，使其牢固树立科学发展观和和谐社会的理念。而且，通过完善相关法律法规，来提高环保机关的地位。使得环保机关在拥有较大处罚权限的同时，获得一定程度的强制执行权。第三，加强环境执法能力建设。各级政府应加大对环保机关的支持力度，也就是要在人与钱上提供足够的保证，即：通过增加环保机关的编制来引进更多的优秀人才，通过增加财政拨款来为环保机关多添置一些先进的执法设备。同时，环保机关自身要加强对执法人员的管理，即：通过定期培训的方式，提高环保执法人员的素质，使其熟悉和正确运用环境法律法规。

深层思考二：环境立法上的漏洞与完善措施

上述环境执法难的问题，说明环境法律法规在社会上的实行效果并不好，这其实从另一角度反映出社会上有不少人对环境法律法规的漠视。

在笔者看来，这种漠视是比环境执法难更为严重的问题。这是因为正确的执法只是保证法律有效实施的手段之一，而对法律法规的内心确认，才是确保法律法规得以遵守的根本措施。因此，除了探讨环境执法之外，更要认真分析由环境立法的漏洞所带来的社会认同问题。

事实上，环境立法上的漏洞在铁鹰案中反映得也尤为明显。但限于文章篇幅，笔者将探讨与铁鹰案联系最为密切的环评问题。

铁鹰案纠纷的产生其实与铁鹰公司违反环境影响评价的要求有关，即：铁鹰公司在项目环境影响评价报告书未经批准的情况下，于2003年8月开工建设，2004年7月投入生产，确属未批先建的违法项目。通过分析《环境影响评价法》，可以发现铁鹰公司的行为与该法第三十一条规定的“补办”环评制度有关。

事实上，该条规定不仅没有发挥法律责任的作用，反而给地方政府不按行政程序审批和企业违法不作为提供了一个可资利用的法律漏洞。因此笔者认为，该条作为环评法的一个败笔，使得《环境影响评价法》“防患于未然”的目的无法实现。所以，笔者建议最好能把该条规定删除，并明确规定建设项目必须事先提交环评报告，否则不得开工建设。如果擅自开工建设，将给予重罚，甚至永久性停止建设。当然，如果删除此法条有难度，还可以考虑其他变通措施。