我国水电发展“十三五”规划进度滞后原因有哪些

2019年，电力发展“十三五”规划已经进入了第四个年头。按照我国水电发展“十三五”规划的目标，即“全国新开工常规水电和抽水蓄能电站各6000万千瓦左右，新增投产水电6000万千瓦，2020年水电总装机容量达到3.8亿千瓦，其中常规水电3.4亿千瓦，抽水蓄能4000万千瓦，年发电量1.25万亿千瓦时”的要求， 我国水电发展“十三五”规划时间和进度都稍显滞后。

水电发展“十三五”规划执行情况

据统计，截至2018年底，我国水电装机超过了3.5亿千瓦（其中抽水蓄能装机约3000万千瓦），发电量1.24万亿千瓦时。对照我国水电发展“十三五”规划的发展目标，2019年和2020年我国常规水电还应投产近2000万千瓦，抽水蓄能投产约1000万千瓦。这些目标经过努力基本上都可以实现。然而，目前水电“十三五”规划中，差距较大的是抽水蓄能。据统计，截至“十三五”中期（2018年6月底），我国新开工常规水电2838万千瓦，占47.3%；新开工抽水蓄能1795万千瓦，仅占规划的29.9%。

众所周知，五年规划中的装机增长，往往都是已经开工在建的项目，所以，一般来说如果没有特殊情况出现，装机的增长还是比较容易实现的。但是，规划中新开工的项目，往往受行业发展环境的影响更大一些。

我国水电开发大幅度降速的原因分析

客观地说，近年来我国的水电开发确实遭遇到一些新问题。首先是由于我国电力产能过剩，造成电力消纳困难加剧。在火电机组利用小时大幅度下降的同时，我国水电弃水、风电弃风、光电弃光的（三弃）现象都十分严重。其中，由于水电的弃水主要集中在我国的四川和云南两个水电大省，所以当地的水电企业损失巨大，从而严重影响了水电企业开发新项目的能力和积极性。例如，电网部门公布的数据，2017年四川调峰弃水电量140亿千瓦时，云南调峰弃水电量为125亿千瓦时。但事实上，这些弃水量仅仅是从电网调度的角度统计的调峰弃水，而对于水电企业来说，更能反映弃水实际的是装机弃水。据中国水力发电工程学会统计，仅我国四川一个省2017年的装机弃水损失已经超过了550亿元，比调峰弃水量足足高出400多亿元。如此巨大的弃水损失对当地水电企业来说，几乎是难以承受的。例如，某流域公司“十三五”前后三年的经营利润，已经从最初的50亿元、20亿元，到最后降到接近于零。

其次，“十三五”期间我国已经不再沿用以往新建水电站的一站一价“成本加成”核定的上网电价，而是统一采用地区的平均上网标杆电价。这种定价方式的改革虽然有利于调动企业降低成本、提高效益的积极性，但也使得一些开发难度大、建设成本高、但长期效益好的水电项目的开发变得更为困难。水电项目开发建设的普遍特点就是初期的基本建设投资较大，但由于建成后没有发电所需要的原料费用，所以，还贷期过后的效益将会非常好。然而，如果一定要在20～30年内完成项目的还贷，一些新建水电站的电价难免就要高一些。我国以往新建水电站的“成本加成”的电价政策，可以说是一种克服水电开发弊端的成功经验。

记得前几年，国外的水电同行对我国水电的建设速度惊叹不已，非常奇怪我国的水电投资怎么会如此之多。深入交流过后，才发现其实是当时我国新建水电的上网电价政策，对我国水电开发起到了保驾护航的作用。通过这种政策让我国的电网企业成为了水电开发的电价“蓄水池”，新电站在还贷期的电价虽然较高，但完成还贷的老电站电价普遍非常低。所以，我国水电的平均上网电价还是要比火电约低0.1元/每千瓦时。目前我国的水电开发由于没有了电价的“蓄水池”，所以项目开发的难度逐步加大和移民环保的成本不断上升，这些各国水电在发展后期都必然遭遇到的问题，几乎已经成为我国水电开发企业难以逾越的障碍。

总之，从宏观上看虽然电力行业的市场化改革，一定是有利于行业长期发展的，但是对于水电开发必须要想办法解决好水电企业的短期经营业绩考核与国家、社会的长远利益之间的矛盾。解决社会发展百年大计的问题，通常不是某个具体企业力所能及的，而一定是政府的责任，一定要靠政府的规划、政策。

根据我国水电发展“十三五”规划目前的执行情况，有关研究机构建议，对我国“十三五”水电规划暂不作调整，对此笔者非常赞同。尽管按照目前的现状继续发展下去，我国水电的“十三五”规划目标肯定是难以完成的。但是为了体现我国“积极发展水电”的能源政策，促进和保障我国的能源转型，我们绝不应该鼓励和纵容我国水电开发的大幅度降速。

我国可再生能源发展太快了吗

当前我国出现电力产能严重过剩的原因，并不一定是某些舆论所宣传的水电（包括风、光）发展得太多了、太快了，也很可能是我们对能源转型的理解出现了偏差。过去，我们只认识到，只要大力发展可再生能源，就是在实施能源转型。但是国际社会的共识（例如“苏州共识”）告诉我们，能源转型的核心要义，是主体（化石）能源的变更。主体能源怎么样才能变更？当然一方面是要大力发展可再生能源，另一方面还必须要有化石能源的逐步减少和退出才能转型。客观地说，我国的能源转型在这方面做得还不够。迄今为止，在我国电力行业历年发展最快、增加最多的产能，仍然是燃煤发电。尽管我国煤电发展的增速也在迅速的下降，但是由于我国煤电规模的基数非常大，截至目前我国能源结构的优化还只是相对的。

当然，如果是为了保障国家的正常发展，即使是碳排放量有所增加也是必须的。不过，有点令人费解的是，同样是在2017年，我国由于电力产能过剩导致的可再生能源“三弃”电量，已经超过了千亿千瓦时。对于我国严重的“三弃”，不少人认为是由于我国可再生能源的发展无序、增速过快，超过了市场的接受能力。但是，是不是也有可能是我国煤电发展的减速不及时、不到位，整个社会还缺乏煤电要逐步退出的意识所造成的呢？

在上述两种看法中，目前占我国社会舆论主流的绝对是前者。在这种舆论的误导下，我国的水电开发大幅度减速，以及水电“十三五”规划难以按期完成，是必然结果。但是，同时我们也必须注意到我国政府在国际社会上一再表示我国是“巴黎协定”最坚定的支持者。我们靠什么来落实“巴黎协定”的承诺呢？当然是大力发展包括水电在内的非化石能源。

我们的国际承诺与我国的能源转型

这里需要说明的是，在制定“十三五”规划的时候，世界上还没有确定“巴黎协定”。当时，我国“十三五”规划的发展目标，是根据联合国的2100年全球要实现净零排放和我国政府的2020年和2030年的减排承诺而制定的。随后，国际社会所通过的“巴黎协定”，实际上比联合国的减排目标又有了大幅度的提高。“巴黎协定”要求世界各国在本世纪下半叶，就要实现净零排放。也就是说，即使我们完美地实现了“十三五”规划的各项指标，我国的电力工业其实也只能满足联合国的减排目标要求，而与“巴黎协定”的要求还有相当大的差距。如果要实现“巴黎协定”的承诺，我们应该要超额完成我国“十三五”规划中各项可再生能源的任务指标。否则，我国连实现联合国的减排目标和2030年的减排承诺都成问题，更不用说什么“巴黎协定”了。

全球很多著名能源研究机构都普遍认为，如果要实现联合国的减排目标（2100年净零排放），2050年各国的发电构成中可再生能源至少要占到85%；要想实现“巴黎协定”的目标，2050年的发电能源中，应该接近百分之百的使用可再生能源。各国到底能不能兑现“巴黎协定”的承诺，其实现在都可以用本国的电力发展规划进行检验。对照我国当前的电力行业发展现状，不难发现，我国当前的电力发展和我国对国际社会的减排承诺是脱节的。笔者认为：这种局面不可能长期的持续下去，随着时间的推移，必须要做出选择。要么也像美国一样，公开宣布我国退出“巴黎协定”；要么就完善我国能源电力转型中的短板，加快我国煤电去产能的步伐，同时，为了满足社会发展的能源需求，更大力地发展我国的水电和各种非水可再生能源。

因此，在明知道完成我国水电“十三五”规划难度很大的情况下，仍建议不调整规划，而要求社会各界在剩下的两年里努力克服当前水电开发的障碍、加大水电开发力度，绝对是与我国对“巴黎协定”承诺的坚定态度相一致的。作为水电工作者，我们十分清楚地知道，我国的资源禀赋完全可以支撑我国能源供给，在满足社会发展需要的同时，实现满足“巴黎协定”的成功转型。

具体来说，只要我们在继续大力发展水电和各种非水可再生能源的同时，加快煤电去产能的步伐，我国在2050年的电力构成中85%，甚至100%来自可再生能源，都是有可能办到的。设想一下，我们首先要求把社会用电需求的增量全部留给可再生能源，在此基础上，再努力逐步减少目前化石能源所承担的发电份额。如果做不到这一点，还有什么理由批评我国水电和可再生能源发展得过快呢？总之，站在这个高度上看，就会发现当前我国电力行业发展的主要问题，绝不是可再生能源的发展无序和增长过快，而是煤电的产能不仅不逐步退出，而且还要持续增长。

新建水电站成本过高的问题不难解决

目前我国水电发展的困境，除了市场问题之外，还有开发成本上升造成的新建电站电价过高的矛盾。通过前文分析，我们应该知道即使是我国西南地区的水电开发项目成本急剧上升，也并非没有市场竞争力。一般来说，我国大中型水电站的实际生命周期都不会少于数百年。按照100年、200年计算，我国西南地区的水电哪一个会没有市场竞争力？遗憾的是我们的社会不会容许具体企业按照百年进行成本核算。所以，对于我国西南地区的水电来说，缺少的其实并不是市场竞争力，而是一个国家层面的电价“蓄水池”。然而，相比我国实现“巴黎协定”的承诺，建立一个这样的电价“蓄水池”难度并不大。

抽水蓄能建设滞后的原因是能源转型遇阻

从目前的发展现状来看，抽水蓄能开工6000万千瓦的规划目标，几乎是无法实现了。为什么结果会是这样，这其实是与我们“十三五”的煤电控制目标稍有突破紧密相连的。我国建设了太多的煤电厂，用大大低于设计标准的利用小时的代价，取代了抽水蓄能的电网调峰作用。这样一来，专门用来给电网调峰的抽水蓄能，还怎么可能发展建设好？实际上，我国规划的抽水蓄能之所以这样多，目的是不仅要给大量的非水可再生能源调峰，而且还要给核电、煤电等适合连续发电的电源提供服务，提高核电、煤电的发电效率。但是，面对太多的煤电厂不断投产的压力，抽水蓄能的现实发展也只能为此让路。

我们承认，世界各国在电力转型、煤电退出的过程中让即将退役的煤电厂通过适当的改造承担一些调峰作用，不仅是普遍的，而且也是经济的、可行的。但是这样做的前提，绝对应该是已经开启了煤电去产能的步伐。而像我国这样，在煤电至今仍然是发展最快、增加最多的产能品种的情况下，如果还大力提倡煤电机组进行调峰，结果除了为那些无序发展的煤电披上合法的外衣之外，当然就是要取代抽水蓄能的作用、挤占抽水蓄能的市场空间、制约抽水蓄能电站的发展。

我国水电规划中抽水蓄能建设的执行状况，其实就是我国能源转型艰难现状的真实写照。如果能源转型的力度不够，控制不住无序发展的煤电，其结果一定就是抽水蓄能发展不起来。

结 语

总之，能否落实我国水电发展“十三五”规划，意义非常重大。众所周知，构建人类命运共同体是党的十九大提出来的重要目标。我们不能否认，目前全世界最重要、公认的人类命运共体，就是人类应对气候变化的“巴黎协定”。当前，我国水电“十三五”规划是否进行调整，其实是构建人类命运共同体和维护行业发展既得利益的一种博弈。幸运的是，水电和非水可再生能源的行业利益和构建人类命运共同体是一致的。目前，我们之所以还要坚持“十三五”规划的目标，坚持积极发展水电的信心，是因为我们相信，整个社会总有一天会发现，我国目前的国际承诺和能源电力行业的发展现实情况是矛盾的，而让电力行业的发展与我们的对外承诺统一起来的这种巨变，随时都可能到来。这种巨变，一定会要求我们更大力地加速我国水电和各种可再生能源的发展。

本文刊载于《中国电力企业管理》2019年02期，作者系中国水力发电工程学会副秘书长