光伏政策应有益于产业健康发展

林伯强

近年来，中国光伏产业的发展全球瞩目。大规模的产业应用和不断加强的技术研发力度促成了大幅度的成本下降，2007年光伏组件价格为30元/瓦左右，2012年就下降至10元/瓦左右，2017年价格已经降至2元/瓦以下，大致相当于累计装机每翻一倍，产品成本降低35%。这一定程度说明政府新能源补贴卓有成效，中国光伏产业从无到有，实现全球规模最大，产业链最全。

531新政出台，光伏行业“急刹车”

从光伏上网电价政策出台以来，光伏产业规模不断扩大。特别是2017年，光伏产业呈现爆发式增长，中国累计光伏装机并网容量达到130.25GW，同比增长68%，其中，光伏电站累计装机容量100.59GW，分布式累计装机容量29.66GW。而新增光伏并网装机容量达到53.06GW，同比增长53.6%，分布式光伏的新增装机容量达到19.44GW，是2016年的近4.6倍。2017年全年中国累计和新增装机容量均位列全球第一。2018年上半年，中国光伏产业发展仍旧保持着强劲的势头，中国累计光伏装机并网容量达到154.51GW，新增光伏并网装机容量达到24.31GW，与上年同期增长持平。此后，光伏产业发展几乎陷于停顿。截至2018年11月，中国累计光伏装机并网容量已超过168.47GW，而在2018年1~11月期间，光伏新增装机并网容量达38.22GW，同比下降了21.4%。

2018年5月31日，政府发布《关于2018年光伏发电有关事项的通知》(下称“531新政”)，自发文之日起施行，被视为“行业急刹”。新政中包括不得安排需国家补贴的普通电站，对2018年分布式光伏规模限为10GW，补贴普遍降低0.05元/度。这也导致一些光伏企业联合致信政府相关部门。

531新政虽是政府的“行业急刹”行为，但也经过深思熟虑。随着光伏产业规模的扩张，总补贴数额也在急剧增长。按平均上网电价简单计算新能源补贴总量，2017年补贴急速扩大到接近960亿元。补贴应该由销售电价中征收的可再生能源附加费进行补偿。然而，2012年中国可再生附加费为0.015元/千瓦时，2016年提高至0.019元/千瓦时。2017年新能源装机大幅度增长，可再生附加费没有相应提高，补贴缺口仍在扩大。另外，新能源快速扩张还会导致两种结果，一是补贴规模快速增长，二是不考虑市场的低效装机，造成浪费。所以光伏补贴下调在预期之中。

政府应加强补贴政策设计

531新政给光伏行业带来诸多影响。首先，最为直观地反映在装机规模上，从2018年下半年开始，新增装机容量增长缓慢，让近来快速发展、势头很好的分布式光伏也放缓了增长。其次，从光伏企业看，政策颁布后光伏企业股价暴跌，光伏企业市值大幅缩减，造成了投资者对未来光伏产业发展的恐慌和担忧。有部分企业净利润大幅度下跌，光伏行业将经历整合和洗牌，而被洗出去的不一定是差的企业，有可能是资金链断裂的好企业。再次，从光伏产业的产品价格看，大量过剩的预期会使单晶硅等产品的价格大幅下降，组件价格也跟随着大幅下降。另外，对现有已经合法批准开建或者进展很大的项目而言，未来补贴是否还存在和补贴是否能够到位是最为担忧的问题。

面对如上情况，笔者认为政府需要加强补贴政策设计。

首先应该给光伏补贴一个下调的预期。下调的预期能给一些光伏企业缓冲的时间，以及做好准备。政府可以向德国学习，提前发布明确的补贴降低与退出时间表，给予市场确定的预期，也可以一定程度上抑制抢装等行为带来的低效装机。有预期的补贴减少可以倒逼光伏企业更加主动地降低成本，也可以促使他们选择更经济性的项目，包括研究消纳问题和如何更好地实现发电与用电的结合，以保证项目收益。

其次，政府应该改变补贴设计，采取份额补贴。换句话说，政府应该合理地设置能够获得补贴的规模限额，以防止光伏企业不考虑市场快速扩张，带来产能过剩和补贴浪费。通过改变补贴设计，转变为份额的补贴形式将一定程度减少政府的补贴负担。而且，设置补贴份额有利于使国内光伏市场的需求稳定在合理的水平，这将有益于光伏产业的健康发展。

再次，政府还应该改变产业链的补贴点，将补贴用来支持光伏的技术创新。只有技术进步带来的成本下降才是永久的。21世纪必然是新能源的发展世纪，这是共识，而新能源创新最重要的突破会是太阳能。太阳能领域创新将改变整个能源系统。光伏的研发与技术进步仍然需要充分的资金支持，政府需要通过更好的补贴设计，使得补贴政策有更大、更灵活的操作空间，并立足长远解决光伏发展问题。

最后，利用目前产能过剩，通过降低非技术成本和采用其他政府工具，如绿色证书、优先调度等，有效推动光伏平价上网。

(作者系厦门大学中国能源政策研究院院长)