加强煤矿采掘平衡管理防范采掘接续紧张引发重特大事故

2018年9月21日，国家煤矿安监局印发了《防范煤矿采掘接续紧张暂行办法》（以下简称《暂行办法》,将于2018年11月1日实施。近日，国家煤矿安监局监察专员郑行周，就相关问题接受了记者专访。

记者：这个《暂行办法》制订的背景和重要意义是什么？

郑行周：当前，煤矿采掘接续紧张情况比较严重，特别是煤与瓦斯突出等灾害严重的矿井，其采掘接续紧张情况更为严重。前不久，国家煤矿安监局组织人员对河南、安徽两省煤矿进行调研，其采掘接续紧张有以下两个主要特点：一是主力矿井采掘接续紧张。河南全省正常生产矿井171处，采掘接续紧张矿井28处，占16.4%，但这些矿井的生产能力达到4591万吨/年，占目前全省生产矿井产能的33.7%。安徽省现有生产矿井46处，采掘接续紧张矿井6处，合计生产能力2620万吨/年，占目前生产矿井产能的18%；二是灾害严重矿井采掘接续紧张。河南省28处矿井中煤与瓦斯突出矿井27处，冲击地压矿井1处。安徽省采掘接续紧张6处矿井均为煤与瓦斯突出矿井，其中水文地质类型复杂和极复杂矿井3处。

煤矿采掘接续紧张容易引起事故多发，甚至导致重特大事故。采掘接续紧张矿井，为了尽快准备出采煤工作面，往往会出现以下问题，一是布置多头掘进、赶工期、赶进度，甚至违规实施平行作业，导致生产组织管理混乱；二是牺牲了灾害治理的时间和空间，导致瓦斯、水害、冲击地压等重大灾害得不到有效治理，极易引发煤矿安全事故。贵州盘州市梓木戛煤矿“8.6”重大煤与瓦斯突出事故就是典型例子，矿井采掘严重失调，没有采煤工作面，布置了多个工作面同时掘进；区域防突措施不落实，在切眼掘进时，瓦斯抽采不达标，引发煤与瓦斯突出事故，死亡13人。河南、安徽两省大型国有煤矿采掘接续紧张情况比较严重，也是事故多发的重要原因，今年1至8月，安徽省国有煤矿发生9起事故、死亡10人，河南省国有煤矿发生5起事故、死亡11人，其中煤与瓦斯突出事故3起、死亡7人。

历史教训不可忘记。煤矿采掘接续紧张叠加煤炭价格上升易形成事故高峰期，建国以来出现4次煤炭供需紧张、重特大事故多发时期：一是1958年至1962年的“大跃进”时期，发生5起百人矿难；二是1983年至1988年，年均死亡超过6000人；三是1992年至1996年，发生37起特别重大事故，其中1994年死亡人数达到历史峰值7014人；四是2004年至2005年，发生6起百人矿难。历史的教训必须引起高度重视和警醒，为了遏制煤矿采掘接续紧张势头，有效防范煤矿事故，特别是重特大事故，国家煤矿安全监察局通过调研、并广泛征求意见后，及时制定出台了《暂行办法》。

记者：发生采掘接续紧张的主要原因是什么？

郑行周：当前，煤矿采掘接续紧张主要有以下几方面的原因：一是煤炭经济下行造成历史欠账多。2012年下半年至2016年上半年煤炭经济持续下行，煤矿企业普遍亏损，很多企业为了降低成本，一方面减少投入、减少巷道掘进和灾害治理工程；另一方面增加产量，“以量保价”，甚至超能力生产；二是灾害严重矿井治理工程量大、周期长、成本高。煤与瓦斯突出矿井灾害严重，瓦斯治理工程量大，特别是松软低透气性煤层，瓦斯抽采效率低、效果差、时间长。如河南省煤与瓦斯突出矿井大部分是单一煤层开采，主要采用底板穿层钻孔预抽煤层瓦斯的区域防突措施，准备一个走向长度1000米左右的长壁采煤工作面，在各施工环节均顺利达到安全要求的情况下，需要约4年左右时间；三是企业盲目追求效益，超能力组织生产。经济形势好转后，煤矿急于扭亏，盲目追求经济效益，只顾眼前不顾长远，投入巨大的人力、物力、财力，优先更新采煤装备，优先进行采煤作业，部分低瓦斯矿井严重超能力生产，导致矿井采掘接续紧张，违规多布置掘进工作面。部分高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井虽然灾害治理和巷道准备工程量大，采场能力不足，但作为企业的主力矿井，下达的产量和经营指标高，成为采掘接续紧张的重点。四是煤矿采掘技术发展不平衡。多数煤与瓦斯突出矿井，实施区域防突措施需要掘进大量的岩石巷道。近年来煤矿采煤技术装备发展水平相对较高，掘进技术装备特别是岩巷掘进发展水平偏低，造成工作面回采快，开拓准备施工速度慢，容易造成采掘接续紧张。

记者：制定《暂行办法》遵循的原则和主要特点是什么？

郑行周：制定《暂行办法》遵循的原则是根据《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》和《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》等规定。《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》（原国家安全生产监督管理总局令第85号）第四条第二款明确“矿井开拓、准备、回采煤量可采期小于有关标准规定的最短时间组织生产、造成接续紧张的，或者采用“剃头下山”开采的”是重大事故隐患。《暂行办法》作为该条款的细化和执行说明，规定了矿井开拓、准备和回采煤量的“三量”最短可采期，调整修改了自1961年以来煤炭行业沿用的矿井“三量”及“三量”可采期计算方法，明确了煤矿采掘接续紧张的九种情形。对矿井存在采掘接续紧张没有主动采取限产或停采措施，仍然进行生产的，应当依照《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》和《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》进行处罚。对煤矿上级公司明知煤矿采掘接续紧张仍然下达导致采掘接续紧张的产量考核指标或相应的经营考核指标的，依照《对安全生产领域失信行为开展联合惩戒的实施办法》的通知(安监总办〔2017〕49号)，对企业进行联合惩戒，导致生产安全事故发生的，依照《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》对上级公司主要负责人、分管负责人及相关管理部门负责人给予问责。

《暂行办法》的主要特点：一是树立煤矿采掘平衡超前管理理念，明确煤矿采掘接续紧张的九种情形；二是明确煤矿应按新的“三量”计算方法和可采期规定进行“三量”计算和采掘平衡管理，三是明确煤矿应当根据采掘接续紧张的严重程度，相应调减计划产量或减少同时作业的采煤工作面个数；四是明确煤矿上级公司的监督管理工作，应当按照“三量”平衡管理要求，下达产量考核指标和相对应的经营考核指标；五是明确煤矿安全监管监察部门应当对煤矿企业和煤矿的违规行为进行处罚和问责。

记者：“三量”计算方法和“三量”可采期规定有什么变化？

郑行周：1961年原煤炭工业部颁发的《关于矿井和露天矿开拓煤量、准备煤量和回采煤量划分范围、计算方法及矿井巷道划分范围的规定》（简称“三量”规定），“三量”可采期规定为：开拓煤量的可采期一般为3至5年以上；准备煤量的可采期一般为1年以上；回采煤量的可采期一般为4至6个月。“三量”可采期的计算方法为：开拓煤量可采期（年）等于期末开拓煤量除以年计划产量；准备煤量可采期（月）等于期末准备煤量除以当年平均月计划产量；回采煤量可采期（月）等于期末回采煤量除以当年平均月计划回采产量。过去几十年，煤炭行业采用“三量”指标进行煤矿采掘平衡管理比较简单、易操作，也起到一定作用。但原“三量”指标是由地测部门制定和管理的，没有考虑影响煤矿安全生产的煤与瓦斯突出防治、瓦斯抽采达标、水害和冲击地压的防治工程，以及矿井开采条件和采掘技术因素。这次制定印发的《暂行办法》在原有“三量”的基础上，考虑煤矿灾害防治工程等因素（即准备煤量中煤与瓦斯突出煤层的煤巷条带区域应当无突出危险，回采煤量中的煤层瓦斯抽采、防突和防治水效果应当达到工作面安全回采要求），修改“三量”的定义和计算方法，并根据不同灾害等条件细化“三量”可采期规定，但“三量”可采期的计算方法没有变化，新的“三量”规定能更好地反映矿井采掘平衡关系。

记者：为什么是暂行办法？

郑行周：影响煤矿采掘接续的因素很多，对不同地质条件、开采技术与装备条件以及灾害严重程度的煤矿，保持采掘正常接续所需的“三量”最短可采期是有差异的，煤矿正常生产还存在水平接续、采(盘)区接续等问题。对不同地区和煤矿可能出现其它采掘接续紧张的情形，《暂行办法》明确各省级煤矿安全监察机构和煤矿安全监管部门可以认定其它采掘接续紧张情形。定为暂行办法，一是当前煤矿采掘接续紧张情况比较严重，急需出台相关规定规范煤矿采掘平衡管理，防范采掘接续紧张引发煤矿事故，并可在实施过程中积累经验、不断完善；二是国家煤矿安监局正在修订《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》和《煤矿生产能力管理办法和核定标准》，可将《暂行办法》的内容纳入相关标准。

记者：下一步应该如何贯彻落实好《暂行办法》

郑行周：《暂行办法》作为规范性文件，是对《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》等规定关于采掘接续紧张相关问题的细化和执行说明，煤矿安全监管部门、煤矿安全监察机构、煤矿企业特别是存在矿井采掘接续紧张的煤矿企业和煤矿，要认真学《暂行办法》、懂《暂行办法》、用《暂行办法》和遵守《暂行办法》。当前，重点要做好以下工作：

一要充分认识煤矿采掘接续紧张的危害性和调整工作的紧迫性。当前，煤矿采掘接续紧张情况比较严重，特别是煤与瓦斯突出等灾害严重矿井。煤矿采掘接续紧张往往会导致生产组织混乱，瓦斯、水害等重大灾害得不到有效治理，极易引发煤矿安全事故，我国煤矿历史上多次事故高发期都与采掘接续紧张有关。各煤矿企业要提高对采掘接续紧张危害的认识，坚决防止冒险蛮干倾向，要有“磨刀不误砍柴工”的意识，统筹考虑，多管齐下调整采掘关系；要加强煤矿采掘平衡超前管理，对照《防范煤矿采掘接续紧张暂行办法》要求，凡是存在采掘接续紧张九种情形的，必须主动降低产量，制定相应的灾害治理和采掘调整计划方案；要科学合理编制生产接续计划，保证回采工作面正常接续、均衡稳定生产，“三个煤量”及安全煤量符合规定，做到精排一年、细排三年、规划五年。

二要加强监督检查。煤矿安全监察机构和监管部门要将煤矿是否存在采掘接续紧张作为一项监管监察的内容纳入监管监察工作计划，作为检查煤矿灾害治理措施是否落实到位的一项抓手，特别是贵州、河南、安徽、黑龙江、山西等瓦斯灾害严重的省份，要紧盯煤矿灾害治理和系统完善问题，决不允许在系统不完善、灾害治理不到位的情况下进行采掘作业；要督促存在九种情形采掘接续紧的矿井主动降低产量、调整采掘计划，加大瓦斯、水害等灾害治理力度，防范煤矿重特大事故发生。

三要加大《暂行办法》宣贯力度。国家煤矿安监局将利用各种宣传载体，组织开展《暂行办法》的宣传工作，各省（区、市）及煤矿企业要积极开展《暂行办法》的宣贯和培训工作。《暂行办法》涉及到煤矿地测、采掘、一通三防和防治水等部门工作，煤矿企业要加强组织协调和分工合作，切实落实《暂行办法》的相关要求，防范采掘接续紧张引发煤矿事故。