两会快评| 从政府工作报告看PPP模式新机遇

李克强总理在今年3月5日的政府工作报告（以下简称报告）中总结了近五年国内经济社会发展成就，并提出了2018年的政府工作目标及重点工作安排。从政府工作报告中可以看到国家在未来几年将对精准扶贫、乡村振兴、新型城镇化建设、棚户改造、污染防治及生态文明建设、高科技及新兴产业、铁路公路等基建投资、污水处理、教育、健康养老等领域加大扶持及改革力度，推进国资国企改革，深化中央与地方财税体制改革。

可以看到，这些领域绝大部分正是PPP模式广为运用的领域，为PPP模式的进一步发展和深化创造了机遇。这意味着在未来几年PPP模式仍将作为地方政府一种重要的项目实施及投融资工具，在提升当地基础设施及公共服务建设水平，改善民生，推动供给侧改革，提高财政资金使用效率等方面发挥积极作用。

根据全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库发布的数据，截至2017年12月末，平台收录管理库和储备清单PPP项目共计14424个，总投资额18.2万亿元，同比上年度末分别增加3164个、4.7万亿元。各地区各行业PPP项目数量和投资额持续增长，表明我国对PPP模式的探索已经取得了明显的成效。但随着近两年政策环境的不断变化，PPP模式的运行呈现越来越规范、审慎的趋势。国家对PPP项目的民资参与度、财政资源利用合理性、绩效管理、风险分配、政府履职及信用度等方面提出更高的要求。这同政府报告中支持民营企业发展、梳理各级政府财政责任、实施财政绩效管理、化解地方债务风险等工作目标同出一辙。

（一）鼓励民资参与PPP项目

李克强总理在政府报告中强调：“支持民营企业发展。坚持‘两个毫不动摇’，坚持权利平等、机会平等、规则平等，全面落实支持非公有制经济发展的政策措施，认真解决民营企业反映的突出问题，坚决破除各种隐性壁垒。构建‘亲清新’型政商关系，健全企业家参与涉企政策制定机制。激发和保护企业家精神，增强企业家信心，让民营企业在市场经济浪潮中尽显身手。……落实鼓励民间投资政策措施，在铁路、民航、油气、电信等领域推出一批有吸引力的项目，务必使民间资本进得来、能发展。”

目前，在PPP的实践中，大部分民营资本参与PPP项目还存在融资能力、承揽能力等方面的劣势；在某些重点领域中，也仍然存在对民营企业各种形式的隐形壁垒。但是从财政部今年2月发布的第四批PPP示范项目分析报告来看，今年入选示范项目的评定标准已经向民营企业倾斜。民营企业参与项目143个、投资额2429亿元，占比分别为57.9%和51%，高于前三批落地项目46.9%的民营企业参与率。

但是，垄断领域的开放从来都不是一蹴而就的，“民资进得来”还只是第一步，如何拓展民营资本的发展空间，发挥其灵活、专业、创新优势，需要各级政府进一步研究、落实。国家和地方政府已经开始出台具体办法支持民资参与PPP项目。财政部表示下一步将积极推动示范项目与民营企业对接，继续加大以奖代补资金、中国PPP基金对民营企业参与项目的倾斜力度；省级财政部门也紧随中央号召，如江苏省制定了《关于进一步鼓励、支持民营资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的实施意见》，通过加大基础设施领域开放力度、夯实民资优先制度保障、降低民资参与门槛、加大扶持力度、建设PPP诚信体系等五大措施鼓励民营资本参与PPP项目。

（二）打好三大攻坚战，PPP助力重点领域工作

政府报告中提出推动重点风险防范化解取得明显进展，加大精准脱贫力度，推进污染防治取得更大成效三大攻坚任务，包括健全规范政府举债融资机制，积极稳妥处理存量债务，对扶贫地区深入推进产业、教育、健康、生态扶贫，补齐基础设施和公共服务短板，从工业改造、农林业改革发展、污水治理等多方面防治污染等具体内容。除此之外，报告还提出大力实施乡村振兴战略、推进区域协调发展战略、提高新型城镇化质量、发挥投资对优化供给结构的关键性作用、提高保障和改善民生水平等多项政府工作建议。

在政府债务融资风险防范方面，PPP是分担政府融资风险，减轻财政压力，盘活存量资源的重要手段。在精准扶贫、基础设施建设、城乡发展、生态保护等方面，PPP也具备很大的适用空间，是政府近年来重点考虑的项目实施方式，并在各个行业领域已取得明显的成效。尤其是在精准扶贫和带动区域发展方面，从财政部第四批示范项目来看，西部地区、连片特困地区推广PPP模式成效明显，PPP对当地经济社会发展也具有较大的助推作用。

此外，在政府报告中表示，今年要完成铁路投资7320亿元、公路水运投资1.8万亿元左右，水利在建投资规模达到1万亿元。重大基础设施建设继续向中西部地区倾斜。实施新一轮重大技术改造升级工程。中央预算内投资安排5376亿元，比去年增加300亿元。这为PPP未来几年的发展也铺垫了广阔的市场空间。

（三）政府切实履行职能，为PPP保驾护航

李克强总理在今年的政府工作报告中再次提到，坚持依法全面履行政府职能，政府要信守承诺，决不能“新官不理旧账”。由于PPP生命周期往往会跨越几个行政周期，地方政府如果缺乏契约精神，必然导致社会资本丧失合作信心，使得PPP推广受阻。今年报告再次重申此问题，反应了国家对加强政府诚信建设，建设政府与社会资本合作信用体制的决心。这在财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）和第四批示范项目评审结果也有所体现，进一步强调了规范信息公开、落实责任主体的规定，强化社会监督，发挥项目入库的增信作用。

2018年是贯彻党的十九大精神的开局之年，是改革开放40周年，是决胜全面建成小康社会，实施“十三五”规划承上启下的关键一年。目前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要围绕建设现代化经济体系，坚持质量第一、效益优先。PPP不仅仅是投融资模式，在为公共服务领域引入管理经验和效率、推进政府职能转变、完善政府工作制度方面具有更重大的意义。2018年的政府工作报告体现了国家对于不断完善制度体系所做出的努力，这必将进一步促进政府与社会资本合作的深化发展。

本文作者经楚、彭程，现就职于中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部，文章为作者独立观点，不代表中国投资咨询立场。