《核安全法》的立法目的和适用范围解读

我国核安全领域的根本法——《核安全法》于2018年1月1日起实施。《核安全法》通过设立严格的标准、制定严密的制度，实行严格的监管，并对违法行为实施严厉的处罚，对保障核事业安全可持续发展、捍卫国家安全、维护公众权益、推动核电“走出去”，具有重要作用。本版从今日起特刊发《核安全法》解读系列文章，以飨读者。

“核安全是国家安全的重要组成部分，关乎核能事业的健康发展、从业人员和公众健康与安全、环境安全和社会稳定”

我国核工业快速发展，目前已经成为在运核电机组数全球第四（36台）、在建核电机组数（20台）全球第一的核电大国。根据《“十三五”核工业发展规划》，到2020年我国将跃居世界第二大核电国家，核电运行和在建装机将达到8800万千瓦。

发展核能不仅有利于保障国家能源安全、应对环境污染与气候变化问题，还将促进经济发展和技术进步。然而，快速发展核能的同时，也应充分考虑其潜在的风险，尤其是核事故或辐射事故产生的电离辐射对人体健康和环境的影响。因此，开发利用核能必须建立在确保安全的基础上。

可以说，核安全是国家安全的重要组成部分，关乎核能事业的健康发展、从业人员公众健康与安全、环境安全和社会稳定。从事核事业必须遵循确保安全的方针。2018年开始实施的《核安全法》对核设施、核材料及相关放射性废物采取充分的预防、保护、缓解和监管等安全措施，防止由于技术原因、人为原因或者自然灾害造成核事故，最大限度减轻核事故情况下的放射性后果。

一直以来，国际社会和各国都非常重视通过立法来保障核安全：《核安全公约》、《乏燃料与放射性废物管理安全联合公约》、国际原子能机构制定的《基本安全原则》都要求国家要建立核安全立法与监管框架；法国、加拿大、澳大利亚等国家专门制定了核安全法；福岛核事故后，韩国、日本、印度等国家纷纷通过立法完善本国的核安全法律制度。

除了已颁布的《核安全法》外，我国在2003年颁布了《中华人民共和国放射性污染防治法》（以下简称《放污法》），《原子能法》的立法工作也一直在积极推进中。《核安全法》与这两部法的关系是公众关注的问题之一。这3部法律不可避免地有一些重叠，但不能有遗漏，并不影响各自的立法地位。调整的范围、深度和角度都会有所不同。按照目前的规划，这3部法律可以构成我国核技术利用的基本法律体系。

《放污法》重点关注环境安全，从环境的角度对核与辐射活动提出要求，主要的规范对象是放射源和放射性废物，也涉及一些核设施安全的基本要求。

《核安全法》重点是核设施的建造质量和运行安全，防止大规模的放射性释放，同时也对目前公众关注的放射性废物和乏燃料的安全做出规定，规范了放射性废物处置的要求，弥补《放污法》中的不足。

《原子能法》应该是一部促进法，涉及的范围应该更广，重点是如何促进核能及核技术的发展，应该包括发展规划、布局、速度、资源、技术路线、能力建设、科研，进出口，核不扩散、人才培养等，当然也应该包括核安全。可以看出，《原子能法》涉及方方面面，因此就不可能写得很细，只能提出一些基本原则。

“最终目标是希望核技术能造福人类，为经济社会可持续发展做出贡献”

《核安全法》第一条明确了立法目的。在立法目的中列出了一系列目标：“为了保障核安全，预防与应对核事故，安全利用核能，保护公众和从业人员的安全与健康，保护生态环境，促进经济社会可持续发展，制定本法。”

此条描述了从直接目标到最终目标的递进式关系。首先，《核安全法》的直接目标就是保证核设施的安全运行，预防事故的发生并在事故情况时缓解事故或减轻放射性后果。在此基础上，才能达到保护公众和从业人员的安全与健康、保护生态环境的目的。最终目标是希望核技术能造福人类，为经济社会可持续发展做出贡献。

这里用“可持续发展”有两个层面的意思。一是“可持续”包含着安全性、经济性，这是核技术的两个基本属性，离开任何一个都不可持续。同时，“可持续”还意味着要既能满足当代人的需要，又不额外增加后代人发展的负担。二是社会经济的发展离不开核技术，发展核电是国家整体安全战略要求，也是经济发展的要求，因此安全的最终目标是保障核电的健康发展，不要因为安全问题断送了核电的发展。

在安全目标中提到了保护“生态环境”，这里意味着除了我们一般意义上的环境概念“水、土、气”之外，还意味着保护动物与植物等更广泛的生态形态。虽然在条款中没有具体要求如何保护动植物，但在下层辐射防护标准中会逐渐补充相关的要求。

“核安全的直接目标就是在核设施的设计和运行中防范任何可能引起放射性向环境释放事故的发生”

《核安全法》第二条指出了这一法律的适用范围：“在中华人民共和国领域及管辖的其他海域内，对核设施、核材料及相关放射性废物采取充分的预防、保护、缓解和监管等安全措施，防止由于技术原因、人为原因或者自然灾害造成核事故，最大限度减轻核事故情况下的放射性后果的活动，适用本法。”

适用范围包括空间范围、保护对象、防范范围。

空间范围即中华人民共和国领域及管辖的其他海域。是指我国的领土范围，包括国家疆界以内的陆地、水域及其上空和底土，即由领陆、领水及领水的底土、上空所组成。“管辖的其他海域”，是指我国在领海以外的邻接领海的毗连区、专属经济区和大陆架等。

保护对象包括4个方面的内容：反应堆、燃料、放射性废物及核材料。确定这些设施或材料的一个基本的准则是有没有大规模放射性向环境不可控释放的可能性。而放射性废物处置虽然没有大规模放射性释放的可能性，但因其放射性大量积累、危害时间长以及公众高度关注等原因，也成为《核安全法》保护的对象。核材料是指可以制造核武器的材料，作为战略物资不但涉及安全而且涉及核恐怖，其在《放污法》中没有规定，因此《核安全法》对核材料的管理提出了原则要求。

核安全的直接目标就是在核设施的设计和运行中防范任何可能引起放射性向环境释放事故的发生。在《核安全法》第二条中明确防止3个方面造成的事故：“技术原因、人为原因或者自然灾害”。

第一方面是防范技术原因造成的事故。这里“技术原因”包括设备故障、系统故障等造成的事故，是核设施重点防范的内容。

第二方面是防范人为原因造成的事故。人为原因包括两个方面。一是工作人员操作失误，主要是由于疏忽，违反规程或程序等问题，还包括外部人为事件造成的事故，比如核设施附近有爆炸物。二是故意破坏，包括内部破坏和外部恐怖袭击，这就是我们传统上的安保。

第三方面是防范自然灾害造成的事故，比如洪水、地震、海啸等所有可能对核设施产生影响的自然现象，在核设施选址和设计中都有认真考虑，或者选择自然灾害少的厂址，或者在工程上采取必要的措施，使得核设施能够抵御所在地区的自然灾害。