供给侧改革效果未彰 16部委联控煤电过剩

由16个部委联合发文防范化解燃煤火电产能过剩，可见问题之严峻。说明一年多来，由国家发改委和国家能源局贯彻“供给侧结构性改革”，联合推进的“有序推进煤电项目规划建设，促进煤电行业健康发展”的努力未能达到预期。

道道金牌控煤电

2017年7月26日，经国务院同意，由国家发展改革委、工信部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环保部、住建部、交通部、水利部、人总行、国资委、质监总局、安监总局、国家统计局、银监会和国家能源局16部委联合印发《关于推进供给侧结构性改革防范化解煤电产能过剩风险的意见（发改能源[2017]1404号文件）》，16个部委联合发文解决一个问题，在中国能源行业并不多见，凸显了问题的严峻，也说明了国家发改委和国家能源局对解决这一问题的势单力薄，力不从心。

国家发展改革委和国家能源局在2016年3月17日，曾经就煤电产能过剩问题，发布了《关于促进我国煤电有序发展的通知（发改能源[2016]565号文件）》，将“建立煤电规划建设风险预警机制”作为重点，提出“综合考虑未来3年煤电项目经济性、电力装机冗余程度、环保及政策约束等因素，国家将建立煤电风险预警指标体系，定期对外发布分省煤电规划建设风险预警提示”。

当日，国家能源局还印发了《关于建立煤电规划建设风险预警机制暨发布2019年煤电规划建设风险预警的通知（国能电力〔2016〕42号文件）》。强调“近年来，我国用电量增速放缓，电力供需全面转向平衡宽松。煤电行业面临利用小时数快速下降、规划建设规模较需求偏大等问题。”并对2019年煤电规划建设提出预警。

一个月后，2016年4月18日，国家发展改革委、国家能源局印发《关于进一步做好煤电行业淘汰落后产能工作的通知（发改能源〔2016〕855号文件）》。具体列出淘汰标准：“符合下列条件之一，且不具备供热改造条件的机组，1、单机5万千瓦及以下的纯凝煤电机组；2、大电网覆盖范围内，单机10万千瓦及以下的纯凝煤电机组；3、大电网覆盖范围内，单机20万千瓦及以下设计寿命期满的纯凝煤电机组。”以及，“改造后供电煤耗仍达不到《常规燃煤发电机组单位产品能源消耗限额》（GB21258-2013）规定的机组（不含超（超）临界机组）；污染物排放不符合国家环保要求且不实施环保改造的煤电机组，特别是单机30万千瓦以下，运行满20年的纯凝机组和运行满25年的抽凝热电机组。”

同日，国家能源局综合司为落实上述文件，发布《关于开展煤电项目规划建设情况专项监管工作的通知（国能综监管[2016]248号文件）》，将“落实煤电有序发展相关要求情况，包括各地煤电总量控制目标、产业政策和煤电项目布局原则等执行情况；煤电项目核准程序履行情况；各地对规划及核准（在建）煤电项目采取“取消一批、缓核一批、缓建一批”措施实施情况等”作为监管重点。

为了加大工作力度，国家发展改革委和国家能源局2016年8月5日发布《关于进一步规范电力项目开工建设秩序的通知（发改能源[2016]1698号文件）》，进一步清理、规范已核准燃煤火电项目的报建审批工作。要求地方政府和发电企业要高度重视国家定期发布的煤电规划建设风险预警提示，对预警结果为红色的省（区、市），慎重决策开工建设煤电项目。加大对电力项目特别是火电项目未达开工条件建设等违规问题的监督检查力度。一经发现，省级发展改革委（能源局）要责令其立即停止建设，相关部门要依法依规予以严肃处理。

为了将政策具体化，便于更好的执行落实。国家能源局2016年9月13日发布《关于取消一批不具备核准建设条件煤电项目的通知（国能电力[2016]244号文件）》，取消了吉林、山西、山东、陕西、四川、江西、广东、广西、云南等省（自治区）15项、1240万千瓦不具备核准建设条件的煤电项目。严禁自行将取消煤电项目的规模用于规划建设新增煤电项目，已自行纳入规划、核准（建设）的，要立即取消，并停止建设。对于存在拒不执行“取消一批”、“假取消、真建设”等违规行为的煤电项目，相应省（区、市）发展改革委（能源局）要责令其立即停止建设，并视情况对项目单位及其所属集团公司实行限批新建煤电项目、开展自用及外送煤电项目优选工作时不予考虑，电力工程质量监督中心站不予进行质量监督注册，国家能源局及其派出机构不予办理业务许可证并通报全国，电网企业不得予以并网，银行及金融机构依据法律、法规和国家有关规定停止对其发放贷款等措施。

国家能源局2016年10月10日又再次发布《关于进一步调控煤电规划建设的通知（国能电力[2016]275号文件）》，目的是“严控自用煤电规划建设”，具体要求燃煤火电项目：（一）纳入规划项目尚未核准的，暂缓核准。（二）已核准项目，尚未取齐开工必要支持性文件或取齐开工必要支持性文件尚未开工的（开工标志为主厂房基础垫层浇筑第一方混凝土），暂缓开工建设；2016年开工建设的，停止建设；2015年底以前开工建设的，也要适当调整建设工期，把握好投产节奏。

2017年5月10日，国家能源局再次发布《关于发布2020年煤电规划建设风险预警的通知》国能电力[2017]106号，再次说：“近年来，随着我国经济发展进入新常态，全社会用电增速放缓，煤电行业面临利用小时数持续下降、规划建设规模较需求偏大等问题。为防范化解煤电产能过剩风险，促进煤电有序发展，国家能源局会同相关单位建立完善了煤电规划建设风险预警机制。”按红色、橙色、绿色三个等级，对国内各地项目进行了风险预警。

除了国家发改委和国家能源局不断发布各种文件，这一问题也引起了李克强总理的高度重视，在今年3月5日的《政府工作报告》中明确要求:“要淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上，以防范化解煤电产能过剩风险，提高煤电行业效率，优化能源结构，为清洁能源发展腾空间。”

投资浪费可敌国

尽管国务院、国家发改委和国家能源局从2015年以来，高度重视燃煤火电的产能过剩问题，连续不断地发布各种政策性文件和具体措施，但是效果未能彰显。国家能源局局长努尔•白克力在国家发改委、国家能源局7月31日召开的“防范化解煤电产能过剩风险视频会议”上指出，“防范化解煤电产能过剩风险，任务艰巨、时间紧迫、责任重大，各单位要以高度负责的态度，扎实推进相关工作。”一项工作坚持了3年之久，今天这一矛盾升级到了：必须准确把握面临的挑战，防范化解风险，成为“刻不容缓”。

煤电产能过剩的问题到底有多么严峻？截止到2017年6月30日，全国6MW以上及以上电厂发电设备容量16.29亿千瓦，火电装机就超过10.64亿千瓦，其中燃煤火电约占92%。而7月份全国用电最大负荷不到9.3亿，仅为燃煤火电装机容量的95%，也就是说在完全不用考虑气电、水电、核电和非水可再生能源发电容量的情况下，仅燃煤火电就可以完全覆盖全国用电需求。

或许这个数据大家仍无法判断中国火电产能过剩的压力有多大。燃煤火电项目都要做“经济技术可行性研究报告”，都是按照设备年利用小时5500小时作为项目可行的评价基础，而一些管理好的燃煤火电厂设备利用小时可以超过7000小时。2016年全国若按照5500小时设备利用率计算，装机容量富裕了2.56亿千瓦，这几乎接近于印度全国的发电装机容量。而火电发电量富裕超过1.4万亿度，与印度全年的用电量相当。印度是一个拥有13.24亿人口的国家，也是仅次于中国经济发展最快的人口大国，而我们弃掉了一个印度的用电量，这个浪费是十分惊人的。

中国主要电力指标数据变化

崽卖爷田不心疼

中国电力规划总院原院长胡兆光在接受《中国经营报》记者采访时说，从宏观层面来看，煤电产能过剩投资实际上浪费的是大多是国家的钱。

煤电产能过剩为央企国企的带来了负债率居高不下，利润不断下降，一些企业经营陷入困境。由于发电小时持续下降，企业还贷能力也不断下降，直接威胁到国家的经济安全和金融安全。

中共中央政治局4月25日，就维护国家金融安全进行第四十次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础。习近平总书记说：“我们反复强调要把防控金融风险放到更加重要的位置，牢牢守住不发生系统性风险底线，采取一系列措施加强金融监管，防范和化解金融风险，维护金融安全和稳定，把住了发展大势。”

全国富裕的燃煤火电项目，以建设安装每千瓦3500元，电力接入系统和配套投资1000元计算，搁置投资11511亿元人民币；全国停建和缓建的煤电产能1.5亿千瓦中很多已经开工，造成的损失也是数千亿元；为了挽救这些本就不该建设的电厂，不得不以“淘汰落后产能”为名，将大量仍可以使用的发电厂强行关闭，也是造成人民财产的严重浪费。

燃煤火电过剩还挤压可再生能源和清洁能源的消纳空间，造成全国弃水、弃风、弃光、弃核，可再生能源不得不给煤电火电腾让市场空间，保证这些央企国企不至于倒闭还不上贷款。2016年弃掉的无碳电力超过1800亿度，相当于巴基斯坦和孟加拉两个国家3.5亿人的用电量，造成的浪费可想而知。

为什么会出现如此严重的产能过剩？究其根本问题就是“崽卖爷田不心疼”。现在动辄就把矛盾归结为“新常态造成全社会用电增速放缓”，把自己的责任一推了事。上届党中央国务院一直就在说“科学发展”，不断强调经济结构、产业结构和能源结构的转型。习主席一上来就在主持起草的18大报告上说“能源生产和消费革命”；2014年6月13日，习主席再次强调能源的“四个革命和一个国际合作”。在趋势如此明显的情况下，他们拼命搞燃煤火电，这算哪门子能源革命？越说能源革命，他们越搞燃煤火电的大干快上。如果是用自己的钱，他们谁会如此？

煤电失控性增长与放权地方核准有直接关系。2014年10月，国务院发布《政府核准的投资项目目录（2014年版）》，提出火电项目由省级政府核准。地方政府就此陷入火电项目的投资冲动。一些地方政府认为煤矿、运煤铁路、输煤码头、运煤船队、发电企业和电网公司都不是本乡本土的企业，他们赚不赚钱干我何事？但是，在本地建设电厂上项目，要用本地的钢材、水泥、石料、小工……，要在本地征地补偿，未来还在本地纳税，都可以拉动自己的GDP。不断地强求，甚至强迫央企在地方上火电项目。这是制度设计的一个缺憾，因为没有责任，追责追不到自己头上，所以也就没有人对此负责了。当然，一些央企的地方公司也是希望多上项目，扩大容量，做大做强，晋级加薪。

电网公司也是韩信点兵多多益善，电源越多调控手段越多，电厂赚不赚钱与己无关，但是电源多了就会相互竞争，具有物理垄断的电网就可以坐收渔利。几乎所有的电源项目都可以根据电网公司提供的数据证明自己项目是“可行”的，会拿着电网公司出具的证明到各级发改委申报项目。这些年来，不要说有路条，被核准的电源项目可以接入电网，一些违规项目也能接入电网发电卖电。所以，才会出现国家能源局要求不具备核准建设条件煤电项目，“电网企业不得予以并网”。

国有银行也是始作俑者，只要是央企国企的电力项目，不管你该建不该建，也不管你未来有没有市场，“闭着眼睛放贷”。把钱贷给央企国企，就是把钱贷给了国务院和省政府，还不上，中央政府和各省政府自己想招应对，自己从来不用承担责任，而且他们也是回回得逞，成了经验之谈。前些年，“面多了加水，水多了加面”，电不够了，就拼命建电厂；电卖不出去了，就放手高耗能，最后将自己的家园搞得乌烟瘴气，成为全球污染最严重的国家。金融打虎4年35人落马，银行就是重灾区。现在他们物极必反，把钱借给央企没有风险，国家有什么风险与自己何干？国家能源局要对燃煤火电进行“风险预警机”，给谁预警？主要就是金融系统，可是这种预警有几个银行真正关注？这一次16部委联合发文就拉上了银监会。银监会，你们是不是该管一管这些败家子。

还有国资委，习近平总书记说四个革命，其中也要推进“体制革命”。体制革命是能源消费、生产和技术革命的制度保障。但是，国资委对于能源体制革命有什么具体举措？至今还是“做大做强”，用规模考核央企，大的并购小的，而不是市场化模式的赚钱的并购不赚钱的，央企合并重组国资委一手操办，按照什么原则？从来不拿出来公示。这样一搞，只能让这些国企盲目追求规模，不惜代价做大做强，防止被别人吞掉。所以，这一次16部委联合发文必须拉上国资委。

再有就是环保部，我们国家早就实现污染总量控制，中国的污染排放量早已超过国土的承受能力，环境污染已经如此不堪，雾霾成为腐败之后人民群众最深恶痛绝的问题。为什么这些燃煤火电厂建设居然都有排放容量？中国烧了全世界50.5%的煤炭，中国的国土面积只有963万平方公里，而地球表面积5.1亿平方公里，中国仅占地球表面积的0.0002%。全球燃煤37.32亿吨标准油，按照平均热值5000大卡原煤推算，平均每平方公里燃烧煤炭14.63吨；中国每平方公里燃煤392吨，中国是全球的27倍。全球如果刨去中国的燃煤，每平方公里燃煤只有7.37吨，仅为中国的1.88%。中国竟然能够有这些产能过剩的燃煤火电厂的排放空间，环保部是不是该向全国人民解释解释？所以，这一次16部委联合发文中也有国家环境保护部。

2016年3月，国际环保组织绿色和平发布《煤炭产业如何加剧全球水危机报告》。报告指出，截至2013年底，全球有将近四分之一的煤电厂建在或计划建在地表水资源被过度开采使用的地区。中国已运行的燃煤电厂年耗水量约为74亿立方米，其中45%的煤电厂装机建于“过度取水”区，年耗水量约为34亿立方米。我们知道燃煤火电厂是水资源消耗大户，锅炉化学补水和循环冷却量大用水。特别是循环冷却水的冷却塔，将大量宝贵的水资源直接蒸发了，不仅浪费了大量水资源，还间接促进了雾霾的形成。

中国有一条“胡焕庸线”，从黑龙江省的黑河市到云南省的腾冲市画一条直线，线东南方国土36%，居住着94%人口；线西北国土面积64%，只有不到6%的人口。80年来几乎没有什么变化，其主要原因就是西北缺水。现在为了减少东南部人口稠密地区的环境污染，要把火电厂建到环境容量空间相比较大的西北地区，结果形成了与严重缺水的西北地区争夺生态环境水资源的局面，导致国家的整体生态环境进一步恶化。北京有一条永定河，发源于西北山区，从门头沟流出，流向华北平原，历史上曾经是北京的一大水患。后来在河边上建设了三个燃煤火电厂和一个首钢，这条河就彻底干枯了。现在将三个火电厂和首钢关了，建立两个水耗较低的燃气电厂，结果这条河的下游已经建了好几个大片水面的水景公园，对于北京西部的生态环境改善，起来非常关键的改善作用，可见燃煤火电对于生态的影响有多大？所以，这一次16部委联合发文水利部是脱不了干系。

其实，国家发改委和国家能源局也有很多经验教训值得总结。造成产能过剩和他们不断推进的“上大压小”是存在因果关系的。不是从市场规律和科学规律去制定政策，而是好大喜功，盲目强调规模效益，是造成煤电产能过剩的主要原因之一。上了一大批百万千瓦超超临界机组，目的想降低发电煤耗，结果导致产能过剩，大量机组不得不低工况运行，系统能耗根本没有降低。现在大规模推动火电机组灵活性改造，就是保证低工况锅炉不熄火，那煤耗肯定要增加。不仅发电煤耗会大幅度增加，污染排放也会大幅度增加。因为脱硫脱尘除氮氧化物都是在最佳工况点作为设计基准的，工况变化幅度太大，环保设施必然无法正常工作。环保部门抓不到“村村点火，户户冒烟”的违法排放，对于那些不在本地交税的央企的大烟囱可是盯得比谁都紧，排放一超标，立马来罚款。2016年已经把五大发电企业罚的无言以对了，还在舆论上搞你个灰头土脸。与其这样，为什么不多见一些燃气调峰电厂和抽水蓄能电站？

热电联产，效率优先，以热定电是我们从上世纪70年代就贯彻的能源梯级利用的原则，本应该根据科学规律坚持下去的。但是，这些年由于“以大为美，以大至尊，以大评优”成为制度设计的主流的审美观，开始大力推进大型热电厂。本来两台15MW小型热电机组就可以满足当地的能源需求，结果非要逼当地上两台300MW的大热机组。“上大压小”不以效率划线，而是以规模划线，因为热力市场和供热半径的限制，热根本供不出去，导致一大批“大小火电”雨后春笋，不仅能效没有提高，还造成严重的产能过剩，直接和可再生能源抢市场。还有什么“风电三峡”、“光伏三峡”，不管技术能不能送出，市场能不能消纳，这些盲目追求规模效益的意识，完全不顾科学和经济规律，都是造成制度性失误的原因。

救一个煤电，这么多人热心，可再生能源补贴长时间不能下发到位，却没有几个部门来管。2017年6月16日，国家发改委发布《关于取消、降低部分政府性基金及附加合理调整电价结构的通知》，决定自2017年7月1日起，取消向发电企业征收的工业企业结构调整专项资金，同时将国家重大水利工程建设基金和大中型水库移民后期扶持基金征收标准各降低25%，腾出的电价空间用于提高燃煤电厂标杆上网电价。各地执行雷厉风行，据中电传媒推算河南燃煤火电标杆电价上涨19.91厘/kWh、陕西19.876厘/kWh、安徽18.006厘/kWh、山东13.9厘/kWh。要知道迟迟无法发放到位的可再生能源发展基金也只有19厘/kWh。真是有点弄不明白了，咱们中国的能源结构到底是准备转型还是不转型？咱们的能源革命到底准备朝哪一个方向革？

总而言之，仅仅靠发文件，如果不能从思想上转变观念，煤电产能过剩的矛盾是根本无法解决的。大家不改变观念，不仅会拖垮这些企业，也会拖垮中国经济。由于光伏和储能的技术飞速进步，分布式的可再生能源正在从能源需求侧以革命的模式，彻底颠覆我们长期形成的能源生产格局和供需关系。

埃隆•马斯克要用太阳能屋顶、户用储能电池和电动汽车以革命方式，帮助美国家庭实现能源独立。现在是美国人负责想，中国人负责干，中国企业的创新能力可以快速将马斯克的梦想普及。最近，中国光伏企业不断推进制造装备国产化，大幅度降低了光伏产品的成本，行业预期到2020年光伏电价不仅不用补贴，而且可以降到0.3-0.35元/kWh,网上网下合力要搞死煤电。

你可以质疑说，光伏供电不稳定、不确定、不可靠，但是迅速成长的储能技术正在弥补光伏的不足。储能电池技术飞速进步，成本不断下降，行业目标到2020年一度电的充放电成本降至0.3元，一些企业的目标甚至更低。还有油气改革将会推进天然气对煤电的替代，改革将会打破天然气各个层级的市场和价格垄断，气价下降将会加速天然气分布式能源的发展，在用户端以热电冷针对性联供模式，靠大大提升用户的经济性和能源可靠性，逆袭煤电。这些技术的发展，也为大规模发展和消纳可再生能源创造了系统的有利条件性，这些因素都会进一步挤压煤电的存活空间。

能源供给侧结构性改革的关键是什么？就是供给侧要适应能源需求侧革命！这些年，这个问题好像始终没有搞清楚。很多企业将建一个能耗更低、容量更大的燃煤火电厂视为能源供给侧改革，根本就没有搞清楚能源革命大势所趋的内涵。

或许，有些人不是不清楚，而是故意而为。让我挣不着钱，让你们也甭想好受。由此可见，16个部委还不够，缺一个关键部门，就是最高检察院反职务犯罪部门的参与。对国家机关、国有公司、企业事业单位、人民团体工作人员利用已有职权，滥用职权、玩忽职守、不作为和乱作为致使国家与人民利益遭受重大损失的行为，特别是国家能源财产蒙受重大损失的行为应不应该进行依法追究？必须要让每一个从业者清楚，面对人民群众的共同财富，不干要受到追究，乱干也要受到追究。

我们的工作一定要经得起市场的考验，经得起全局的考验，经得起历史的考验。