北京市河道和水库防汛预案存在问题的探讨

摘要：防汛预案在防汛法规中具有重要的法律地位，预案对防汛工作正规化、规范化、制度化进行起到了促进作用。目前防汛预案修编过程中，还存在洪水风险分析需要更新、险工情况进一步核实、洪水调度的可操作性有待检验及蓄滞洪区变化较大等问题，需要通过进行水库下游淹没灾害评估、河道流域风险图绘制、河道洪水演进分析、河道调度方案研究制定等基础研究工作支撑防汛预案的修编，并加强检查落实，利用防汛演习等措施，逐步完善防汛预案，实现防洪减灾的目标。

关键词：防汛预案 抢险措施 洪水调度 蓄滞洪区

中图分类号P694 文献标志码A 文章编号1673-4637 （2012）03-0002-04

防汛预案是指针对洪水可能引起的灾害，事先编制的进行防汛抢险、减轻灾害的对策、措施和应急部署，主要内容包括防汛工程设施的基本情况、预案的指导思想、启用条件、防汛抢险措施和组织指挥体系等内容。防汛预案在防汛法规中有明确而重要的法律地位，为防汛预案的编制、执行提供了有力的法律保障。防汛预案的编制和实施有力促进了防汛工作的正规化、规范化、制度化建设，使得防汛工作有章可循。防汛预案是各级防汛指挥部门进行防汛准备、实施指挥决策、防汛抢险救灾的依据。20 世纪80 年代中期，在国家防总的推动下，各级防汛指挥机构开始组织编制防汛预案。各级防汛预案通过逐年的修订完善，内容逐步完备起来，各级防汛责任制更加明确，防汛设施的状况更加清楚，预案的实用性和操作性更强。

1 主要河道和水库防汛预案的编制

北京市防汛办每年组织各防汛指挥部制定河道、水库、城市河湖、分洪区的洪水调度和防御洪水方案以及山洪灾害、洪水管理等各种类型的“防、避、抢、救”专项预案，并在汛前根据变化情况进行修编和专家评审，预案做到了指挥调度流程清晰、抢险避险措施有效、应急保障到位，使预案的执行具有可操作性。

北京市主要河道有永定河、北运河和潮白河；大型水库包括密云、官厅、怀柔、海子4 座水库；中型水库包括白河堡、十三陵等17 座水库； 60 多座小型水库。每条主要河道及每座大型、中型水库均编制了防御洪水预案和洪水调度预案，其他河道及小型水库也制定了相应的防御洪水方案。

河道防汛预案的主要内容包括：①防御洪水的原则、依据和适用范围；②洪水调度权限以及防御洪水安排（设计标准以下洪水、设计标准以上洪水的安排）；③防洪抢险职责、抢险队伍、物资准备情况、易出险部位及相关责任人、转移路线及责任人、灾情统计上报、灾后重建；④河道基本情况、防洪体系建设情况等。

水库防汛预案的主要内容包括：①目的、编制依据、抢险原则、适用范围；②防洪抢险组织及任务、各部门职责；③重点抢险部位、可能出现的险情等情况的处理措施；④防洪准备、防汛会商、抢险实施等防洪抢险的调度程序；⑤抢险队伍组成及职责分工、抢险物资储备与调用、库区和水库下游淹没地区的避险转移方案等。

2 进一步提高防汛预案可操作性的建议

2.1 存在问题浅析

北京市防汛办每年组织各类防汛预案的完善修编工作，但由于各类预案较多，每个预案中的每个数据均需要大量基础工作支撑。因此笔者认为，以下几个方面还需要进行科学论证与完善，进一步提高防汛预案的实用性和可操作性。

2.1.1洪水风险分析有待更新

水库及河道洪水风险分析，可以使人们更直观地了解和认识到灾难性洪水发生后可能的后果和灾害损失情况，及时做好防御洪水的准备，以防患于未然。特别是北京市社会经济发展突飞猛进，洪水风险区的社会经济价值迅速提升。摸清洪水风险区区域范围及区域内的社会经济发展，使防洪决策人员可以对洪水灾害发生的可能后果做到胸中有数，并能迅速制定合理的调度方案和采取正确抢险救灾措施，将洪灾损失减少到最小程度。

水库防汛预案中“避险转移”一节是关键点之一，而避险转移方案的制定主要依据库区和水库下游洪水风险分析。北京市部分中小型水库没有进行下游淹没范围及风险分析专题研究；进行该项研究的部分水库，没有进行近期重算工作，随着社会经济建设的发展，水库下游风险区域范围及区域内的社会经济状况会发生很大的变化，及时进行更新，对于采取正确抢险救灾措施，减少洪灾损失意义重大。

2.1.2险工情况需要进一步核实

险工指河道堤防上存在着不利于防洪安全隐患所在的工程和堤段。河道堤防一般靠近水流，为经常受水流冲击，容易贴溜出险的堤段，或历史上往往发生冲刷险情的堤段。河道险工最直接的表现就是堤岸坍塌、滑坡、裂缝、漏洞、管涌、散浸、迎流顶冲、堤脚陡坎、穿堤建筑物接触渗漏及建筑物老化损坏等。“易出险部位及相关责任人”是河道防汛预案中关键一节，根据险工的位置、可能出险的性质制定抢险方案和措施是有效进行防汛抢险的保障。北京市各主要河道进行了险工段、险工位置的确定，并明确了责任单位、责任人。但多年来，北京市主要河道区域范围内进行了治理、河道上增建了跨河建筑物等工程，河道中水流结构将发生变化，河道上的险工段及险工位置也将有所变化，因此需要根据河道地形、地貌变化情况，预测河道中水流流态、流势变化规律，确定河道险工位置，制定有效的防汛抢险方案。

对于水库来说，水库工程基本情况和险情分析是预案编制中不可缺少的内容，对水库工程险情及危害性的准确分析源自于对水库工程地质、施工、运行管理情况及问题的全面汇总分析。由于北京市的各类水库大多建于20 世纪六七十年代，近些年水库的除险加固、修缮等工程较多，有些水库在编制预案时未能及时发现由此带来的险工变化情况。

2.1.3洪水调度的可操作性未经检验

北京市主要河道进行了防洪调度预案的编制，明确了不同洪水的调度方案。北京地区已有50 余年没发生大水，洪水调度方案的可操作性缺乏验证，因此需进行科学论证，论证调度方案的合理性和可行性。

北京市各大、中型水库根据水库调度控制指标及实际运行经验，明确了下游淹没范围内群众、财产转移的时间，并制定了转移路线和安全避险点。有些小型水库由于没有经过调洪演算，水库下游避险转移的时间、条件无法确定；洪水调度方案中的洪水调度措施的可操作性不强，一旦发生洪水，指挥人员难以形成准确无误的判断。因此，还需通过水库调洪计算、研究等措施，不断完善小型水库的洪水调度措施。

2.1.4蓄滞洪区情况发生了较大的变化

永定河遇超标准洪水时，启用小清河分洪区保护首都安全，小清河分洪区是永定河防洪体系中的重要组成部分。水务部门对小清河分洪区进行了洪水风险分析，对分洪区的基础设施建设进行了规划，并加强了小清河分洪区安全建设。

其他河道也对超标洪水进行了安排，给出了分洪方案。但由于分洪区随着社会经济的发展，人口和群众财产以及区域建设情况发生了很大变化，分洪能力、淹没范围及经济损失等均需要进行重新评估，才能保障分洪方案的可行性。

2.2 进一步提高防汛预案可操作性的措施与建议

2.2.1科技支撑预案编制

防汛预案中洪水调度安排、洪水淹没范围、险工承受能力等涉及的每个数据，均需要进行科学研究确定，采用科学数据支撑防汛预案的编制，使其更加准确、实用，从而加强预案的可操作性。

（1）水库下游淹没灾害评估。对于各类型水库，利用现代信息和数学模型手段，分析研究不同条件（如水库校核洪水及其他重现期暴雨洪水、病险水库溃坝事件等）水库下游的淹没范围和洪水水深，形成动态淹没过程；并进行淹没范围内的社会经济基础数据调查，进行灾害评估，计算各类经济损失情况；设计制作洪水淹没范围图、灾害情况分布图等，为防汛预案的编制提供基础数据支撑。

（2）河道流域风险图绘制。对于北京市主要河道，编制流域洪水风险图可以定量和直观地描绘遭受洪水淹没风险的区域和洪灾造成的损失，研究绘制洪水风险图，为编制河道防洪预案中的抢险、避险方案制定提供依据。

流域洪水风险图包括暴雨洪水频率、淹没区域、淹没水深、淹没历时、流域社会经济主要特征值及淹没区经济损失评估结果等。分析流域洪水淹没状况的方法主要有：实际洪水法，即假定流域自然地理特征保持基本不变，洪水具有重现性，则流域历史上已经发生过的大洪水实际淹没实况，可以作为现在和未来同类洪水重现时的淹没状态；水文学和水力学分析方法，利用模型计算流域洪水泛滥后的淹没状况，收集流域最新的社会和经济数据，进行洪灾损失估算，包括洪水所造成的直接经济损失和间接经济损失。

（3）河道洪水演进分析研究。采用数学模型、物理模型进行主要河道洪水演进分析，研究洪水在河道中的运动规律，预演重要站点的水位、流量过程，分析河道险工位置、防洪标准等基础防洪数据。河道洪水演算结果对防洪减灾有着重要的现实意义，在遭遇洪水时，根据正确的河道洪水演算结果就可对洪水进行调度，如蓄洪、分洪、居民和财产转移等做出正确决策，使洪水灾害降低到最低程度。

（4）河道调度方案研究制定。河道的防洪工程主要包括水库、堤防及蓄滞洪区等，以防洪工程现状防洪能力为基础，根据防洪保护区社会经济状况和防洪规划总体安排，充分发挥水库削峰错峰、河道泄洪、蓄滞洪区分洪作用，发挥工程体系现状整体防洪能力，合理利用洪水资源，科学调度标准内及超标准洪水，保证人民生命安全，这就是河道防洪调度的内涵。

对于已进行过调度方案研究的河道，由于工程条件、水文成果及社会经济等情况发生了很大变化，原有洪水调度方案已经与防洪现状和沿岸社会经济的发展不相适应，则需要根据新的水情、工情，采用新的科技手段，对原有调度方案进行研究和修订。

2.2.2检查落实

制定防汛预案，就是在洪水来临时能够有组织、有秩序地进行抢险救灾，有效制止次生灾害的发生、蔓延，尽可能地将洪水带来的灾害降至最低点。

防汛预案编制完成后，更重要的任务就是按照防汛预案的内容狠抓落实，通过开展防汛检查来检验防汛预案的可操作性如何、预案中制定的各项措施是否得到了落实。防汛预案的贯彻落实是一个非常重要的环节，缺少这个环节，防汛预案很可能会成为一个摆设，不能发挥其应有的作用。要按照防汛预案的内容有针对性地开展防汛检查，检查抢险队伍、物资及措施等各项责任是否落实，对不落实的狠抓整改。

（1）防汛演习。编制和实施防汛预案的目的在于防洪减灾，因此防汛预案的实用性和可操作性尤其重要；防汛预案编制的好坏，关键要看是否切合实际，具有较强的操作性。开展必要的防汛演习，是检验防汛预案的可操作性方法之一。防汛演习虽然与实际的防汛抢险有一定的差距，但是演习毕竟综合性比较强，通过演习能够暴露出一些问题，为防汛预案的补充、完善及落实等积累宝贵的经验和教训。

2010 年北京市防汛指挥部办公室组织了山区及重点河道防洪调度演练，密云县、怀柔区及潮白河等防汛指挥部，分别就应急响应措施、领导就位情况、中小型水库运行情况和调度措施、泥石流易发区避险转移安排等突发事件处理措施向指挥部作了汇报。此次演练，检验了防汛各部门对预案的执行情况，对突发汛情的判断能力、应急能力、应急行动程序及防汛各部门间的协同沟通水平等，达到了预期目的。

2010 年7 月，永定河北京段举行历年来最大规模的洪水调度及防洪实战演习。大兴区、丰台区等1700余人演习了防汛、抢险及群众转移等科目，提高了防洪意识和应急能力。该次演习为有效应对汛期极端天气，提高永定河防汛抢险调度指挥能力和联动水平，全面加强永定河防汛应急保障工作积累了实战经验。

（2）逐步完善。防汛岁修工程每年都在进行；同时河道综合治理、两岸经济发展，都将对河道的防洪标准带来影响，因此每年要进行防汛预案的修订工作。同时在预案的执行中，根据发现的问题，要不断总结经验教训，不断修改、完善及提高等；为了使预案制定更具有时效性、可操作性，还需要根据社会经济发展以及区域变化情况，进行一系列的科研工作，支撑预案编制的科学性、准确性。总之，只有认真进行预案的修编、完善，逐步增强预案的实用性和操作性，才能充分发挥预案防洪减灾的重要作用。

3 结语

防汛预案是为了防洪减灾而制定的对策、措施，在防汛法规中有重要的法律地位，促使防汛工作正规化、规范化及制度化等发展，防汛预案在防汛工作中起着重要的作用。北京市在市防汛办的组织下，每年进行河道和水库的防汛预案修编工作，增强了预案的实用性和可操作性。由于社会经济发展速度很快，区域工程、水文条件变化较大，水库下游淹没范围、蓄滞洪区分洪条件、受影响的人口及财产等指标均会随之发生改变，直接影响防汛预案的实用性和可操作性，因此预案的制定需要大量科技工作的支撑。科学制定洪水调度方案是发挥预案防洪减灾作用的关键，是确保预案中各项指标准确、合理，从而实现预案编制目标的基础。

参考文献

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作者简介：杨淑慧（1964-）， 女，高级工程师。