赤水河流域生态补偿机制的建立

摘要: 赤水河是长江上游珍稀特有鱼类的栖息地，有数量众多的两栖类、爬行类动物和水禽，是长江流域许多濒危物种最后的保护地之一，其独特的水质、土壤、气候和大气微生物等自然生态环境，造就了茅台等名优白酒品牌。近年来，随着流域内经济社会快速发展，赤水河流域生态环境面临的形势严峻。因此，应根据上下游统筹发展的原则，加快流域内的生态补偿立法，建立流域环境综合治理资金分摊制度和专门的管理机构，加强产业结构调整，采取" 异地开发" 试点和项目支持等长效补偿机制，这样对流域的保护具有重大的意义。

关键词: 生态环境; 补偿机制; 机制建立; 赤水可; 长江流域

中图法分类号: X826 文献标志码: A 文章编号: 1006-0081( 2012) 01-0035-04

1 流域发展现状

1．1 流域概况

赤水河系长江上游南岸一级支流，干流长444． 5 km，其上游在云南境内的河段长73． 5 km，川黔界河3 段总长194 km，流经贵州境内的河段长126 km，下游在四川境内长51 km。河流落差1 588m，平均比降为3． 57‰，多年平均流量为309 m3 /s，水能蕴藏量为12． 7万kW，多年平均年侵蚀模数为870 t /km2，年输沙量718 万t，含沙量0． 927 kg /m3。流域地跨云南的镇雄、威信，贵州的毕节、大方、金沙、仁怀、习水、赤水，四川的叙永、古蔺、合江共3 个省13 个县( 市) 辖区，面积约20 440 km2。

1．2 流域现状

赤水河在贵州境内涉及毕节、大方、金沙、仁怀、习水、赤水及桐梓7 个县( 市) ，总人口253． 27 万人，其中城镇53． 26 万人，乡村200． 01万人，城镇化率21． 03%。2005 年，国民生产总值130． 5 亿元，其中: 一产增加值36． 06 亿元，二产增加值57． 06 亿元，三产增加值37． 38 亿元。区内自然资源丰富，林业、矿产、生物、旅游资源得天独厚，优势突出。矿产资源有天然气、煤、硫铁矿、铁矿、铜、锌、粘土矿类、砂矿类、石灰石、白云石、方解石、冰洲石、大理石、石膏、石棉和莹石等。但除天然气、煤和硫铁矿最具有开采价值外，其余由于蕴藏量不大或不具工业开采价值而未利用。赤水河历史悠久，沿岸人文景观资源丰富，自古以来是川盐入黔的主要通道，特别是1935 年1 ～ 4月，红军将士在此演绎了空前绝后的“四渡赤水”之战，因此被誉为“英雄河”; 该河沿岸出产茅台酒、习酒、郎酒等百余种名扬八方的美酒，又被称为“美酒河”。赤水河上游沿岸箐林密布，溪流清澈，峡谷深幽，风景优美。近年来已形成以赤水河为主线的黔北旅游经济带。流域内交通条件较好，经过多年的建设，已形成包括水上、陆上运输和空运在内的立体交通网络。茅台高速公路、茅赤公路穿境而过，入川不到1 h 路程。这些是联系黔北地区通江达海的重要通道。《2006 年贵州省水资源公报》水质分析评价结论表明，赤水河出省断面全年期水质为Ⅱ类，总体上看，流域现状水质较好，但在下游的局部河段，水质较差。流域主要污染源来自农用化肥、农药面源污染及城镇排放的生活污水、工业废水等。

2 建立生态补偿机制的必要性

2．1 流域地位

赤水河是长江的重要支流，是珍稀特有鱼类的栖息地。流域内共有108 种鱼类，数量众多的两栖类、爬行类动物和水禽。该河是长江流域许多濒危物种最后的保护地之一。

该流域是三峡库区上游水污染防治的重点流域之一，其独特的水质、土壤、气候和大气微生物等自然生态环境，是国酒茅台等名优白酒品质的重要保证。

2．2 生态环境建设成就

贵州省历届政府都较重视对赤水河流域的生态建设，比如:

( 1) 2005 年，云、贵、川三省环保局召开了赤水河流域生态环境保护座谈会，共商流域生态环境保护对策与措施。此后，三省加强了信息交流和工作联系，逐步建立起生态保护工作协调机制，定期召开联席会议。

( 2) 2006 年，贵州省政府发布了《贵州省人民政府关于加强赤水河上游生态环境保护和建设的意见》，要求加强赤水河上游生态环境保护和建设，保障国酒茅台等名优白酒的生产环境安全。

( 3) 2007 年，经历多次实地调研、多方论证，历时3 a的《赤水河上游生态功能保护区规划( 贵州境内) 》出台，规划总投资近26 亿元。

( 4) 2008 年，“首届赤水河流域保护与发展高峰论坛”隆重举行，同年，涉及省内十几家成员单位的赤水河上游生态环境保护和建设工作联系会议制度正式建立。

多年来，贵州省和地方各级政府对沿河两岸已有的工矿企业都进行了严格的环保监督，并严格审批新项目，对不符合要求的项目坚决不予批准。共下达了174 个工业污染限期治理项目，集中对酿酒、煤矿、建材、造纸等工业企业污染进行治理。

2．3 存在的问题

( 1) 土地资源贫乏。流域的上段、中段为贵州省的贫困地区。据统计，在中段，农民人均耕地面积仅0． 107 hm2，倘若再减去49． 34% 大于25°以上的坡耕地，人均耕地仅为0． 064 hm2，且多为旱地。另有部分土地分布在碳酸盐岩区，人均占有量不高。

( 2) 流域中段人口过度膨胀。目前区域内人口已达103． 52 万人，平均人口密度为262 人/km2，较全省215 人/km2 人口密度高出47 人。其中，仁怀和毕节市人口密度相对较大，大方和金沙县相对较小。仁怀市则以茅台镇人口密度最大，达543人/km2，中枢镇次之，为424 人/km2。由于城镇人口比例小，且90% 以上为农业人口，因此土地承载压力较大。

( 3) 流域中段生态环境恶化。长期以来，区域内除仁怀市近年有所改善外，生态环境总体上呈徘徊不前状况。主要表现在: ①植被覆盖率以灌草丛为主，森林资源贫乏。根据现有资料统计，区域内的植被覆盖率为20% ～ 40%，且构成仍以灌、草丛为主，人均植被面积为0． 110 5 hm2，仅相当于全省人均植被面积占有量的22． 4%。②长期以来水土流失得不到有效遏制。流域内人多地少，经济落后，以农业为主，土地垦殖率高，水土流失仍未得到有效遏制，且还有进一步恶化的趋势。近10 a来，流域中段的水土流失率增加了3 ～ 29 个百分点，可见边建设边破坏的现象相当严重。

( 4) 水资源环境退化。主要表现在: ①水资源量有减少的趋势。赤水河茅台镇上游地区因大气降水和植被蓄水保水功能等原因，产水量明显减少，致使该河段多年平均径流量和最大年均径流量比前36 a分别削减了2． 33 亿m3 /a 和26．03 亿m3 /a。②水环境质量退化。目前大多城镇生活污水和生产废水未经处理就直接排入河道; 城镇垃圾沿河任意倾倒。尽管在赤水河干流还未出现不可接受的明显污染信号，但隐患已在，河流水质现已大不如前。

( 5) 生态环境逐渐退化。流域内森林仅占植被覆盖率的1 /4，其中幼年林占有相当大的比例。因此很难发挥森林贮水保土、稳定小区气候等生态功能，生态环境无法达到良性循环。

( 6) 城市快速膨胀，人口压力过大，流域生态环境正经受现代化的冲击。数10 a来，城镇生态环境质量逐渐恶化。尤其是近些年，由于经济快速发展，处于河谷地带的城镇建设布局较为混乱，楼房建筑密度增大; 人口数量翻番，对茅台镇脆弱的生态环境带来冲击和危害。

中央和贵州省委、省人民政府对赤水河上游生态环境保护和建设工作历来非常重视。通过开展一系列严格的流域内水利执法工作，加大水土流失治理力度，稳步推进水土保持重点工程建设等，生态环境逐步向良性化转变，且取得了一定的成绩。但是，由于生态补偿机制不健全、资金匹配困难、缺乏有效的管理机制、相应的法律法规体系不完善、规划相对滞后等，导致生态环境面临的形势依然严峻。为解决开发区和保护区、受益区和受损区的利益分配问题，探索建立生态补偿机制，实现人水和谐及其可持续发展，研究赤水河流域生态补偿机制具有重大的意义。

3 生态补偿机制初步构想

3．1 概念

目前，尚无关于生态补偿方面较为公认的定义。综合国内外学者的研究，可认为生态补偿是指以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主要方式，调节相关者利益关系的制度安排。其内涵更多是指“通过对损害( 或保护) 生态环境的行为进行收费( 或补偿) ，提高该行为的成本( 或收益)，从而激励损害( 或保护) 行为的主体减少( 或增加)因其行为带来的外部不经济性( 或外部经济性) ，达到保护生态环境的目的”。其实质就是通过采取一定的政策手段实行生态保护外部性的内部化，让生态保护的“受益者”支付相应的费用，使生态建设和保护者得到补偿，通过制度创新解决好生态投资者的回报，激励人们从事投资于生态保护并使生态资本增值。

3．2 依据与原则

3．2．1 补偿依据

原则上，建立赤水河流域生态补偿机制和确定补偿标准，应考虑以下3 个因素:

( 1) 源头区为下游提供的水质和水量，以及对下游社会经济发展的贡献;

( 2) 为提供稳定的优质水源，上游地区在生态保护方面的额外投入，放弃资源开采、工业发展及人口搬迁等而造成的社会经济发展方面的损失等;

( 3) 流域与周边地区的经济发展水平差距。

3．2．2 补偿原则

( 1) 循序渐进，协商共识。建立生态补偿机制是对现有利益格局的调整，会面临很大的阻力。另外确定生态补偿部分的依据难以量化，也不可能一步到位。因此建立赤水河生态补偿机制应循序渐进，通过利益相关方协商，达成共识，逐步实施。

( 2) 确定主体责任。赤水河流域生态补偿涉及国家、云南省、贵州省和四川省四方责任主体，因此明确各方责任是建立流域生态补偿机制的前提。

( 3) 上下游公平、共赢。赤水河涉及的云南、贵州和四川三省人民政府及居民首先应树立共赢观念，在此基础上进行生态补偿机制的设计，应采取多渠道多方式，实现全流域的生态环境保护，达到共赢目的。

3．3 制定相应措施

3．3．1 加快流域生态补偿立法工作

赤水河流域生态补偿机制应建立在法制化的基础上，加强生态补偿立法工作是实施流域生态补偿机制的可靠保证。目前我国在相关法律中虽有与生态补偿密切相关的法律条文，如《中华人民共和国环境保护法》提出“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”; “开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”;“造成环境污染危害的，有责任排出危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”。《中华人民共和国水法》提出“水资源属于国家所有。农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有”。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点”。

但目前我国现有的法律法规中，还没有对跨区域河流污染造成损失的补偿作出明确规定。赤水河流域涉及云南、贵州和四川3 个省，涉及的利益方较多，因此建立统一规范的管理体系、谈判机制和有效的监督激励制度十分关键，而这一切均有赖于对生态补偿的立法，所以加快流域生态补偿立法研究尤为重要。

3．3．2 补偿费来源与管理

( 1) 建立流域环境综合治理资金分摊制度。赤水河流域生态补偿费应由受益省和三峡工程开发总公司共同出资，通过国家财政转移支付的方式，建立赤水河流域生态补偿基金，在上游省份设立专门账户，即该基金专门用于流域上游生态建设和环境污染综合治理，并落实到具体的项目。国家对基金使用情况进行审计，上下游环保、水利等相关部门对基金的使用进行全程监督。

( 2) 建立流域专门管理机构。为了有效保护赤水河，应在当前云、贵、川已建立的联席会议制度基础上成立赤水河流域管理机构，对赤水河的保护、开发利用进行专门的监督管理。对涉及赤水河流域的有关经济建设项目进行统一审核审批，做好省际之间监督工作，妥善处理流域保护与治理开发中的重大问题和突出矛盾。

( 3) 加强流域内产业结构调整研究。流域的生态保护要求必定对其他形式的经济建设造成一定影响，特别是对与生态建设相悖的建设项目( 如地方其他工业发展、农业生产、交通、水能资源开发等)的影响更为显著，势必在相当一段时间内对当地经济和财政收入带来一定影响。为使流域生态建设措施能够落到实处，保障流域经济社会的可持续发展，国家和地方政府在建立稳定的财政投入机制的同时，应加强流域产业结构调整方面的研究，改善当地交通等基础设施和环境，发展旅游业和特色农业，在赤水河生态环境得到保护的同时，也使地方经济得到可持续发展。

( 4) 开展流域内“异地开发”试点工作。在下游地区找到合适的可供上游企业发展的空间，共同开发，收益共享，为上游地区的发展建立长效机制。同时大力调整流域上下游地区的产业结构，将项目支持列为生态补偿机制的重点。

( 5) 探索流域内水权交易方式。通过区域间的水权交易，使利益受损区得到合理补偿。

作者简介: 杨荣芳，男，高级工程师，主要从事水资源规划研究工作．