北京城区防洪安全现状与对策分析

摘要 根据北京市近年来极端天气对城市安全运行的影响，分析城市防洪面临的主要问题和薄弱环节，从工程措施和非工程措施的角度，探索有针对性的防御对策和安全方法，提出城市安全度汛的新思路。

关键词 城市 除涝 标准 策略

中图分类号TV125  文献标志码A  文章编号1673-4637（2011）03-0005-03

2010 年入汛以来我国极端灾害性天气事件呈现了突发、频发、多发的特点，洪涝灾害种类多、分布范围广、受灾程度重，广州、武汉、长沙等大中城市及20 多个县级城市发生不同程度的内涝，严重影响了城市的正常运行，甚至造成重大损失和人员伤亡，引起了社会广泛关注。党中央、国务院高度重视城市防洪工作，胡锦涛总书记、温家宝总理和回良玉副总理多次做出重要批示，对做好城市防洪工作提出了明确要求。北京市城区防洪工作按照建设世界城市和“民生水务”、“科技水务”、“生态水务”的要求，应当未雨绸缪，防患于未然，积极应对，以更高的标准和更快的速度开展。

1 城市防洪安全的重要性

北京是我国的首都，是政治、经济、文化中心。城区面积1 368 km2，常住人口超过1 000 万。北京城市防洪工作直接关系到首都改革、发展和稳定的大局，任何失误都可能造成巨大的损失和影响。

北京多年未出现流域性洪水，但局部沥涝时有发生。市区内交通流量大，一旦出现道路积水，极易造成拥堵，甚至交通瘫痪。城区地上地下建筑密集、人员众多、各类供排水、供电和通讯管线复杂，很容易发生难以预料和复杂多变的险情。

北京正处在城乡一体化高速发展期，城乡结合部、老旧平房区目前还存在7 万m2 的危房和严重破损房，存在漏雨倒塌等安全隐患。

地下铁道工程开始大规模建设，大量基坑、竖井、盾构设施汛期施工，发生雨洪倒灌、渗漏塌方的危险不容忽视。

确保人民群众生命财产安全，确保城市运行安全是城市防洪工作的首要任务。

2 城市防洪面临的主要问题

根据北京的自然地理条件和降雨情况，认真分析了洪涝灾害产生的原因。

2.1 极端暴雨天气带来的挑战

北京汛期降雨量占全年总量的85%，具有突发性、局地性、强度大、历时短的特点，随着世界性气候变暖和拉尼娜效应，城区极端暴雨天气（小时雨量超过70 mm或日雨量超过200 mm）增多趋势明显，2004年以来城市极端天气共35 次，严重威胁着城市运行安全。2004 年“7·10”城区暴雨，莲花桥积水2 m，城西地区交通瘫痪；2006 年“7·31”首都机场暴雨，迎宾桥积水1.7 m，进出机场交通中断，造成大量旅客滞留；2007 年“8·1”和“8·6”北三环安华桥下2 次发生积水。据气象部门统计，这几场降雨强度分别达到80 mm/ h、100 mm/ h、105 mm/ h、85 mm/ h。

极端降雨天气成为北京城市防洪工作面临的最大考验。

2.2 城市排水基础设施存在薄弱环节北京市处在城市化的高速发展期，城区排水管线总长5 277 km，其中雨水管线长1 999 km，污水管线长2 591 km，雨污合流管线长689 km。道路排水设施建设年代不一，部分路段缺少市政雨水排放设施，存在产权不明、非法占压、管网老化等诸多问题，管理难度大，发生灾情处置难。

城市五环路和重要道路建有雨水泵站96 座，重现期按1 a、2 a、3 a、5 a一遇设计，分别占4%、64%、26%、6%，排水标准偏低。

城区南部地区和城乡结合部的部分明渠、河道还没有达到规划标准，由于淤积严重，当发生较大降雨时，往往会造成排水不畅，甚至溢出，道路边沟等自然排水设施被破坏或填埋的现象时有发生。雨水设施建设与道路建设未实现同步，造成部分雨水管道排水无下游。

消除城市道路积滞水点成为城市防洪工作的重点。

2.3 地表硬化引起雨水入渗减少

随着北京基础建设飞速发展，各类建筑物以及道路等不透水面积快速增长，使得地表径流系数不断加大，近10 a来，单位面积产流量增加30%~70%，加重了河道和市政管网的排水压力，造成积滞水灾害。

2.4 防洪除涝意识有待加强

由于北京地区长期干旱，多年未发生流域性洪水，部分城市规划、建设和管理部门在洪水防御标准和建设管理措施方面的工作缺乏前瞻性，存在重地上、轻地下的倾向，排水设施投入严重不足，管网建设滞后，能力不能满足排水需要。应汲取2010 年大中城市发生严重内涝的经验教训，克服麻痹侥幸心理。

3 面对洪涝灾害的主要对策

面对洪涝和水资源严重短缺的威胁，2005 年北京市率先提出了“安全迎汛”理念，以“保安全，多蓄水”为核心，确定了工作目标、要求、标准和工作重点，初步实现排蓄结合。

3.1 大力推进防洪除涝工程体系建设

针对流域性洪水，在抵御外部洪水方面，北京按照“西蓄东排，南北分洪”的原则建设城市防洪工程体系，永定河、潮白河、北运河及城区主要河道通惠河、清河、凉水河经过多年治理，主要堤防和泄水建筑物达到设防标准。大中型水库消除了病险隐患。完成中心城区河道疏挖200 km，城区骨干河道整体达到规划标准，新建排水管线1 100 多km。消除城市重要积滞水点400 余处，改造立交桥泵站36 座，南四环花乡桥、首都机场滑行东桥、东四环红领巾桥、安华桥、知春桥等一批逢雨必积的重要积水点得到了彻底治理。

3.2 积极推进雨洪利用

为减轻城市化带来的防洪压力，北京市开展了城市雨洪利用的研究和示范，加强了雨洪利用的宣传，制定了《关于加强建设用地内雨水资源利用的暂行规定》和《北京市节约用水办法》等促进雨洪利用推广的政策，并在《21 世纪初首都水资源可持续利用规划》和《“十一五”时期北京市水资源保护及利用规划》中对城区的雨洪利用作了部署。详细规定了所有新建、改建、扩建工程应建设雨水利用设施的要求，将雨水利用纳入节水“三同时”管理内容。

北京中心城区具有良好的雨水调蓄利用的地质和地形条件。西部基岩上部有大面积沙砾石层，具有很强的透水性，是天然的下渗和消纳雨洪的地带。中心城区河渠和湖泊，总容积近2 000 万m3，为调蓄雨洪提供了空间。中心城区规划有140 km2 的公共绿地，占中心城区面积的12.9％，也可提供一定的调蓄利用雨洪的条件。

中心城区2006 年雨洪利用工程实施后，控制面积达234.35 km2，使所控制区域1 a一遇暴雨下泄洪峰值平均削减50% ～ 80%，5 a 一遇暴雨下泄洪峰值平均削减10% ～ 40%，能够使整个中心城区河道1 a一遇暴雨的洪峰值平均削减10% ～ 20％，5 a 一遇暴雨的洪峰值平均削减3% ～ 5％，大大减轻城市河湖的行洪压力。平均年可减少中心区雨洪外排量999.47 万m3，综合利用雨洪999.47 万m3，其中直接回用的雨水量为119.94 万m3，渗入地下的雨水量为879.53 万m3，可形成地下水约263.86 万m3。目前全市已经建成雨水利用工程1 350余处，年综合利用雨水能力4 900 万m3。

3.3 消除地下管线隐患

逐步搭建了“权属主责、行业和区域监管、部门协调”的城市地下管线综合运行管理工作架构，开展年度地下管线消隐工作，形成市、区和各地下管线权属单位及道路管理部门之间信息的互联互通，实现了地下管线消隐工程与市区两级道路的大修工程项目的信息对称和衔接。实行维修消隐工程进度月报制度，及时掌握工程进展，及时通报进展信息，及时协调解决存在的问题。进行排水设施普查和排水设施移交接收工作。此2 项工作，为摸清设施底数、明确责任、规范管理创造条件。

3.4 部门联动机制常态化，全面提升应急能力

变“防汛”为“迎汛”，强化汛前准备，提前预警，部门联动，社会参与，实现社会综合迎汛减灾。

建立6 项工作机制，包括积水点快速消除、气象汛情预警内部通报、雨天道路巡查、雨天道路交通保障、汛情统一发布、防汛责任督查等，加强了部门间的沟通和联动，调动了多部门的积极性，形成合力，有效应对了极端天气，在成功保障奥运和60 a国庆的过程中发挥了重要作用。在此基础上还建立了积水点治理挂账督查，轨道交通、危旧房屋管理的应急机制，做到人员对接、预案对接、信息对接和措施对接。

针对城市安全运行的薄弱环节和重要节点，制定应急排水抢险预案。包括下凹式立交桥、雨水泵站、河湖机闸、地下铁道，这些预案在应对城市暴雨灾害过程中发挥了重要作用。

加强应急抢险队伍建设，以大型企业为主，由政府和企业共同投资，组建了8 支专业队伍。20 个应急排水单元配备了大流量水泵、吊车、指挥车、发电车等，单元排水能力达到1 200 m3 / h，重点解决城市道路积水快速排除。另外还组织了交通抢险队伍60 支，房管抢险队伍120 支，人防抢险队伍32 支，电力抢险队伍24 支。全市城区防洪抢险的队伍共有244 支，近2 万人。

信息实现共享，整合了气象部门的雷达回波、天气预报、雨量数据、数值预报成果等气象信息，实时准确掌握天气和汛情。整合了市交管局近1 000 路交通视频监控系统，实时监控道路积水情况。建立了85 处重点立交桥和低洼路段的积水监测系统，及时发现和掌握道路积水状态。从异地会商、图像监视、远程监测、网络传输、应急通讯、信息服务到预测预报的广泛应用，防汛指挥决策能力大大提高。

4 创新工作模式，促进城市防洪工作发展

4.1 做好“十二五”防洪减灾规划

将防治城市内涝纳入防洪规划和排水规划，目标是基本建成与城镇发展相适应的雨水排除与调蓄利用系统，中心城建成区雨水干管覆盖率达到100%，新建城区达到90%以上，加快防洪基础设施建设，重点是中小型河道、雨洪利用和城市排水设施。新建道路雨水工程排水标准一般地区为（1～3） a，重点地区（3～5） a。加快雨污水合流制改造和雨水泵站升级改造，强调城市新、改、扩区域规划要根据地形走势做好区域排洪的衔接，充分考虑城市发展的需要，合理安排城市各类地下管线，根据实际需求增加管线排水等级，有效提高流域在突发强降雨时的排水能力。

城市雨水调蓄利用工程包括屋顶雨水利用、铺装地面雨水利用、绿地雨水利用、道路雨水利用、洼地雨水利用等，要尽快启动大型雨水调蓄池的建设，提高排水收集、调蓄能力。

4.2 开展城市防洪风险评估

要按照城市建设布局的要求，对重点和敏感地区开展防洪除涝风险评估，确定不同区域洪水的危险程度，筛选极端天气、城市排水系统、预警预报等风险因子，分别制定应急处置方案。针对城市暴雨积水风险源，对道路排水设施、排水管网、泵站、城市河湖、地铁等排水系统开展分区域功能勘察，完善工程和非工程措施。随着城市地下空间的大规模开发利用，要加强对地下交通、地下商厦等人群密集公共场所防洪安全的研究，避免重大人员伤亡事故的发生。

4.3 开展城市防洪立法研究工作

在立法中明确城市排水管线是城市重要的基础设施，强调排水管线的政府主管部门监管责任和管线产权单位的维护管养责任，明确保护城市排水管线的安全运行和免受外力破坏人人有责，明确执法主体和执法责任，严厉惩治破坏、危害排水管线安全运行的行为。进一步理顺排水管网管理体制，雨水设施实现统一规划、统一建设、统一管理。

4.4 加大中小河流治理力度

在整治中将区域排洪考虑在内，疏通现有淤积的中小河道，重点推进马草河、葆李沟、丰草河、旱河、萧太后河等城市南部河道达到防洪标准，提升城市总体防洪能力。

5 结语

城市防洪是世界城市建设的基础，它关系到人民群众生命和财产安全，关系到国民经济的可持续协调发展，关系到和谐社会的建立。进一步落实科学发展观，提高城市防洪安全意识，妥善处理排水矛盾，需要不断创新与完善。

参考文献

[1] 张书函. 城市雨洪利用的理论与实践[M]. 2010.

[2] 北京市规划委员会.北京城市总体规划（2004—2020）[R].1993.

[3] 北京市市政管委. 北京市城市地下管线管理办法[R]. 2005.

[4] 水利部. 城市防洪规划编制大纲[R]. 2007.

[5] 住房和城乡建设部.城市防洪工程设计规范[R]. 1993.

作者简介：刘和平（1955—），男，高级工程师。