深刻认清形势 改善环境质量

摘要
中国环境宏观战略研究成果表明，在未来一段时期内，在环境容量相对不足、环境问题日趋复杂的情况下，我国将面临更大的环境压力:重金属污染严重、持久性有机污染物问题日益突出，危险废物环境管理压力加大等。面对严峻的环境形势，我们必须增强忧患意识，依靠科技创新，加强环境监管，同时加强符合中国国情的专项环境保护立法，积极应对环境质量持续改善的压力。

环境保护部部长周生贤在2011年全国环境保护工作会议上指出，“十二五”是我国环境保护工作攻坚克难的关键时期，面临四大严峻挑战。挑战之一即是环境质量改善的压力继续加大。常规环境污染因子恶化势头虽然有所遏制，但是重金属、持久性有机污染物、土壤污染、危险废物和化学品污染问题日益凸显，人民群众对享有良好环境的期待有增无减，水、空气和土壤环境质量全面改善的任务非常艰巨。

党中央、国务院高度重视环境保护，自上世纪80年代将环境保护作为基本国策，90年代提出实施可持续发展战略之后，进入新世纪又提出了科学发展观，建设社会主义和谐社会，建设生态文明，党的十七大还将环境保护列为全面建设小康社会的重要内容，并为此采取了一系列重大的方针、政策和措施，环境保护工作取得积极进展。2009年，全国地表水国控断面高锰酸盐指数平均浓度5.1毫克/升，比2005年下降了29％，七大水系国控断面好于Ⅲ类水质的比例由2005年的41％提高到57％；全国城市空气环境二氧化硫年均浓度0.035毫克/立方米，比2005年下降17％。

然而，重金属、持久性有机污染物、土壤污染、危险废物和化学品污染等非常规污染问题日益凸显，环境污染事故频繁发生和由此引发的群体性纠纷，影响了社会稳定，威胁着人民群众的幸福生活。

压力增大的主要表现

■阅读提示　　　

人口增长与消费转型对环境的压力不断增大，城市化进程加快对环境造成新的冲击和压力，农村发展和农业现代化带来新的环境问题，治理重金属污染、持久性有机污染物和土壤污染等问题的压力增大。

中国环境宏观战略研究成果表明，在未来一段时期内，我国将基本完成工业化、城市化和农村现代化，迎来人口数量的高峰。在环境容量相对不足、环境风险不断加大、环境问题日趋复杂的情况下，将面临更大的环境压力:快速的经济发展对环境的压力继续增大，人口增长与消费转型对环境的压力不断增大，城市化进程加快对环境造成新的冲击和压力，农村发展和农业现代化带来新的环境问题，资源能源消费的增长对环境的压力持续增加，全球和区域环境问题日益显现。这些压力共同作用，将推动环境问题在结构上发生变化:污染物介质从以大气和水为主转变为大气、水和土壤3种污染介质共存，污染物来源从工业和城市为主转变为工业、城市和农村3种来源，污染区域从城市和局部地区为主转变为区域、流域和全球，污染类型从常规污染转变为复合型污染。其具体形态集中表现为:

第一，重金属污染严重。我国是金属开采、冶炼与消费大国。随着国内经济的高速发展，矿产资源需求不断增加。同时，世界经济复苏，全球金属需求量也持续增长，这些因素都极大地刺激了我国有色金属矿业的发展。由于工艺水平低、环保措施不到位、管理不善等多种原因，我国很多厂矿企业在生产和加工过程中排放了大量含重金属的废气、废水和废渣，对周边环境和群众健康造成了严重的污染与危害。随废水排出的重金属，即使浓度小，也可在藻类、底泥、土壤中积累和在食物链中富集，从而造成公害。鉴于低剂量、长周期的重金属暴露对非职业人群的健康危害往往具有隐蔽性和滞后性，一些重金属污染所致的人群健康问题被长期忽略，但其一旦暴发，则往往会演变成重大的社会群体事件。以重金属铅为例，仅2009年8月~9月短短两个月内就在陕西凤翔、湖南武冈等地暴发了多起血铅超标事件，严重危害了当地群众的身心健康和社会的和谐稳定。随着广播电视、报纸等新闻媒体的大量报道，人们对自己周边的环境质量、周边企业是否涉及重金属以及企业排污是否达标等问题越来越关注。

同时，在可耕地数量持续减少的情况下，由于我国人口增加、人口膳食结构的调整和经济总量的持续扩大对农业产出的数量提出了越来越高的要求。在这样的背景下，农药、化肥的大量施用以及污水灌溉造成的面源污染严重影响了土壤和农业生态系统。资料表明，集约化农业区耕地遭到了不同程度的重金属和有机物污染，这些污染物不仅影响蔬菜的产量和品质，而且严重损害了生态环境和人身健康。重金属污染已经对我国的生态环境、食品安全以及居民健康构成了严重威胁。重金属污染一旦形成，彻底解决并非易事，虽经强力治理，但问题仍然突出。对受重金属污染的土壤和水体进行修复、净化则更是难上加难。

第二，持久性有机污染物问题日益突出。与常规污染物不同，持久性有机污染物(POPs)对人类健康和自然环境的危害更大。其在自然环境中滞留时间长，极难降解，毒性极强，甚至能导致全球性的传播。持久性有机污染物被生物体摄入后不易分解，并会沿着食物链浓缩沉积，对人类和动物危害巨大。很多持久性有机污染物不仅具有致癌、致畸、致突变性，而且还具有内分泌干扰作用。研究表明，持久性有机污染物对人类的影响会持续几代，对人类的生存繁衍和可持续发展构成重大威胁。

第三，土壤污染危害日益严重。土壤污染除导致土壤质量下降、农作物产量和品质下降外，更为严重的是土壤对污染物具有富集作用，一些毒性大的污染物，如汞、镉等富集到作物果实中，使人或牲畜食用后发生中毒。对于各种土壤污染造成的经济损失，目前尚缺乏系统全面的调查资料。对于农药和有机物污染、放射性污染、病原菌污染等其他类型的土壤污染所导致的经济损失，目前尚难以估计。但是，这些类型的污染问题在国内确实存在，在个别地区甚至比较严重。

我国大多数城市的近郊土壤都受到了不同程度的污染，一些地方的粮食、蔬菜、水果中部分有害污染物含量超标或接近临界值。土壤污染除影响食物的卫生品质外，也明显影响到农作物的其他品质。有些地区的污灌已经使蔬菜味道变差、易烂，甚至出现难闻的异味，农产品的储藏品质和加工品质也不能满足深加工的要求。

第四，危险废物环境管理压力加大。危险废物环境管理压力加大带来的后果主要表现在危险废物环境污染事件频发，污染水体、大气、土壤，损害公共安全和人民健康，引发群体性事件，影响废气、废水治理效果和减排成果，最终影响环境质量的整体改善。只有控制了固体废物特别是危险废物的环境风险，才能从根本上保证水、气、土壤污染治理的成果，并最终从整体上改善环境质量。

第五，有害化学品污染带来新的环境问题。化学工业的迅速发展，为人类社会的物质文明做出了巨大贡献，但某些化工制品也给人类的生命安全和自然界的生态平衡带来了潜在威胁。有毒有害化学物品在生产、贮存、经营、运输过程中不注意安全防护引起的泄漏、污染甚至爆炸，则可造成人民生命财产严重损害、影响社会安定。一些突发的自然灾害如强烈地震、海啸、火山暴发、洪涝、泥石流、山体滑坡、龙卷风等都可能造成化工企业设施破坏，引起燃烧、爆炸从而造成有毒有害化学物质外泄。化学品生产、贮存、经营、使用不当可严重污染环境，所有这些都会影响其周围的环境安全及人群的生命安全。

不合理的规划和城市的快速扩张，也是导致化学品危害的重要诱因。如我国总投资近10152亿元的7555个化工石化建设项目81％布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域；45％的化工石化建设项目为重大风险源。在全部7555个项目中，布设于城市附近或人口稠密区的有2489个，占32.4％；布设于饮用水水源保护区上游(10km范围内)的项目就有280个，占3.7％；布设在江、河、湖、海、水库沿岸的项目1354个，占17.9％；布设于大江大河干流的项目535个，占7％。不合理的工业布局会使化工突发事故演变成灾难，是化工突发事故造成严重危害后果的先天致命因素。

综上所述，我国当前环境形势的严峻，导致改善环境质量的压力进一步加大。

首先是新旧环境污染的交织。虽然通过“十一五”污染减排的全力攻坚，部分主要污染物排放总量得到有效削减，但长期粗放型发展方式积累的环境污染欠账尚未还清，污染减排依然任重道远。同时，随着经济快速发展，新的污染问题又不断出现，一些过去被忽略的环境污染在长期积累后呈现集中暴发状态，进一步加大了治理污染、改善环境质量的压力。

其次是经济持续快速发展的影响。我国经济多年来持续保持高速增长，预计“十二五”期间经济仍将保持一定的增速。经济快速发展，必然要求大量能源消耗，钢铁、水泥、化工石化等基础工业仍将保持旺盛的市场需求。巨大的资源能源消耗和环境成本支出，将对我国的资源和生态环境构成很大的压力，这样的经济发展形势，进一步加大了治理污染、改善环境质量的压力。

此外，布局和结构的不合理，是造成改善环境质量压力持续增大的重要原因。长期以来沿袭的高消耗、高污染、低质量、低效益的粗放型经济增长方式，在确保GDP高速增长的同时，也付出了巨大的环境代价，带来了沉重的环境压力。许多地方在经济发展中缺少科学统筹与合理布局，致使重污染项目畸形发展，工业项目与居住区、商业区等区域混杂。解决这些问题，需要依靠巨额投入对规划进行根本性调整，绝非可一蹴而就。结构性和布局性问题的难解，进一步加大了治理污染、改善环境质量的压力。

积极应对改善环境质量的压力

■阅读提示
依靠科技创新，加强环境监管，从源头控制和削减污染，通过多种技术手段加强对排污企业的监管；对已经受到严重污染的水体、大气和土壤，实行区域、流域综合治理和生态修复；完善中国特色的环境保护法律体系，加强符合中国国情的专项环境保护立法。

全面改善环境质量是保障国家安全的重要组成部分，良好的环境是全面实现小康社会目标的重要内容。解决环境问题是保障国家安全、维护社会稳定、树立负责任大国形象的必然要求。中国共产党的执政宗旨，就是全心全意为人民服务，立党为公，执政为民，就是要更好地实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益。环境问题直接关系着作为公民最根本权利的生存权，环境污染的“负外部性”直接威胁着公众健康乃至生命。这无疑是重大的政治问题，它关系到社会的长治久安，关系到国家的前途和民族的前景。当前，改革和发展进入关键时期，同时也是社会矛盾的高发期。环境污染已成为导致社会不公、诱发矛盾冲突的重要隐患，处理不好将严重影响社会稳定、削弱政府权威和公信力、抵消改革开放和经济社会建设取得的成果。

随着全社会环境意识不断提高，科学发展观进一步得到贯彻落实，广大人民群众对改善环境质量的要求也越来越高。改善环境质量，要求我们必须深入贯彻落实科学发展观，积极探索环保新道路，加快推动经济发展与环境保护的高度融合，只有如此，才能在经济发展的过程中降低环境成本，减轻环境代价，在不断解决老污染问题的同时，及时从源头和根本上化解新出现的环境问题，推动环境质量不断改善。

依靠科技创新，加强环境监管

针对我国当前环境面临的巨大压力，在技术层面，首先要从源头控制和削减污染。例如源头控制是解决重金属环境问题的核心手段。重金属污染通常是经过长时间的积累才显现出对人体和环境的危害，而此时再进行传统的末端治理已经无法从根本上保护人们的身体健康，且对环境介质的修复不仅技术复杂还需投入大量的人力和物力。因此，环保部门对涉重金属企业的监督性监测不仅应包括各种重金属指标的监测，有条件的还应在企业安装在线重金属监测仪器，通过多种手段加强对其的监管。

其次，在发展产业和改善人民生活的过程中，必须实施各种工程措施强化末端治理，对已经受到严重污染的水体、大气和土壤，实行区域、流域综合治理和生态修复，坚决杜绝边治理边污染的情况发生。

完善中国特色环境保护法律体系

首先，要加快环境保护的法制化进程，填补环境法律空白，“绿化”国家相关法律法规。我们不能仅看到我国环境法律的覆盖面已经比较广泛，环境法律已经基本形成体系这个巨大成就，更应当看到我国环境法律还存在对环境行政行为约束不足等缺陷。我国的环境立法工作不是大功告成，而是在法律制度设计上面临深层次、重大问题的挑战，仍需做出极大努力。

因此，在法制建设层面，鉴于现行《环保法》在监督和制约环境行政行为方面的不足，笔者认为有必要以《环保法》的修订为契机，以一部新法——《中华人民共和国环境法》来建立对环境行政行为的政府内外监督和制约制度，弥补现行环境法律法规在制度安排上的缺陷，从而增强我国环境领域政府管制的效力。

我们要在科学发展观的指引下，深入研究目前面对的关键性难题，吸收外国和国际环境法中的成功经验，为解决这些深层次问题在法律上做出完善的制度安排，完善中国特色的环境保护法律体系。

其次，加强符合中国国情的专项环境保护立法。研究制订土壤污染防治、化学品环境管理、饮用水水源保护、核安全、重金属污染防治、生态保护、污染损害赔偿、环境污染责任保险、公众参与和公益诉讼、跨行政区域环境纠纷调处、排污许可证管理、总量控制、突发环境事件处理、环境监测条例、畜禽养殖污染防治管理条例等方面的立法，填补法律空白，完善中国特色的环境保护法律体系。

我们应着眼于我国环境质量的全面改善，切实保障人民健康，保证生态系统完整，促进环境保护和经济社会发展高度融合，努力提高国家的可持续发展能力，让人民喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物，在良好的环境中生产生活，全面实现与现代化社会主义强国相适应的环境质量目标。

作者单位:环境保护部环境与经济政策研究中心、环境保护部分析测试中心、环境保护部固废中心