十二五时期能源发展思路和战略重点

“十二五”期间要构建稳定、经济、清洁、高效、公平的可持续能源发展体系

文/国家发改委能源研究所课题组

一、“十二五”时期能源发展的总体思路

“十二五”时期我国能源发展的总体思路是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以保障能源安全为基本出发点，以调整和优化能源结构为主线，以保护环境为基本行动准则，以节能优先为根本途径，以科技创新为支撑，以体制改革为保证，统筹国内和国外两个大局，构建稳定、经济、清洁、高效、公平的可持续能源发展体系。

二、主要政策与措施

(一)坚持节能优先，强化环境保护，建设两型社会

我国全面建设小康社会过程中，节能是一项长期战略任务，推动结构调整是实现提高能源效率的根本途径，但是“十二五”期间的结构调整节能的难度将比“十一五”期间要大，也是为今后建设两型社会奠定基础的重要阶段。考虑到“十一五”时期节能减排行动的效果以及继续贯彻节约资源的国策等因素，强化国民节能减排意识，“十二五”时期单位GDP能源消费强度、二氧化硫和COD排放量降低率保持“十一五”的水平，即20%左右和10%。

在新形势下，我国应制定以高效、清洁和低碳为主要目标的能源发展政策。

1.继续大力提高能源利用效率、节约能源

一是改变经济发展方式，调整结构，提高结构节能在提高能源效率、节约能源中的贡献程度。“十二五”期间我国应严格控制“高耗能、高污染”项目的上马，基本完成现有意义的落后产能淘汰工作，经济结构得到明显优化和提升；优化能源消费结构，促进可再生能源发展，提高综合能源利用效率。

深化提高能源效率、节约能源管理。改变过去过度依赖行政手段推进节能工作为市场推进节能，加快落实节能降耗长效机制。继续实施严格的目标责任制，鼓励各种节能激励机制的应用。继续抓好重点用能单位节能降耗工作，强化节能管理。狠抓建筑物和交通运输节能，继续实施严格的建筑物节能设计标准，扩大实施覆盖面。建立合理高效交通服务系统，减缓建筑物、交通运输能源需求增长速度。加强节能服务能力建设。改变以往强调能源供应侧管理，加强重视需求侧管理，提高能源利用效率；发展能源需求侧管理的信息化和智能化技术，推进能源综合资源规划管理模式，从源头上降低能源需求。

通过技术创新，推广先进用能技术，实现能源梯级利用，减少中间转换过程，提高能源利用效率；进一步落实“10大节能工程”和节能重点工程，提高技术节能地位。

2.保护环境，减少污染物排放

能源环境问题已经越来越成为我国能源、经济发展的制约因素。从区域环境看，应该继续贯彻防治结合的方针，一方面应该继续加大对已有环境污染的治理，另一方面继续贯彻预防为主的原则。

一是继续推进化石能源的清洁开发和利用，煤炭尽量集中清洁使用并安装必要的脱硫设施，降低能源利用过程中引起的大气污染。

继续推进现役燃煤发电机组的烟气脱硫进度，加大钢铁、有色等二氧化硫排放重点行业的治理力度，预计“十二五”期间我国二氧化硫净削减量将达到350万吨，相应的排放总量控制目标可实现1900-2000万吨，继“十一五”制定降低10%的目标之后，2011-2015年继续降低10%。随着我国燃煤发电的大幅增长和机动车保有量的迅速增加，造成氮氧化物排放的快速增加，考虑到国内氮氧化物控制技术的发展水平，我国短期内还无法实现氮氧化物排放量的大幅度削减，争取到2015年将氮氧化物排放量控制在2000万吨左右。

二是强化生态保护，避免能源开发过程引起的生态环境破坏。严格水电开发中的环境评价，避免生态环境破坏；加强煤炭开发中的生态环境保护，进行生态恢复、水土保持和复垦。

“十二五”期间需在改善城市环境、保护矿山生态方面取得长足进步。到2015年，空气质量达标的城市超过70%，矿井水利用率达到90%，土地复垦率超过70%；逐步完善能源行业环境外部成本内部化制度，初步实现能源环境的协调发展。

2009年末的联合国气候变化框架公约组织(UNFCCC)第15次缔约方大会(COP15)可能就第2承诺期的减排方案达成协议，相关谈判正在进行。虽然仍在发展中国家之列，我国作为排放大国必然会以某种非强制减排的形式加入到协议中。可以预见，一旦形成达成协议，我国“十一五”能源发展或许将不得不更积极慎重地考虑低碳化的问题；2020年之后，我国将面临更严峻的国际压力。因此，“十二五”能源发展必须为“十三五”甚至更长远阶段奠定进一步应对气候变化的准备。

一是加快相关能源技术储备工作。1.碳捕获和埋藏(CCS)技术。这是一项能有效降低电厂和工业CO2排放的技术，但关键是目前成本非常高，而且会在很大程度上增加能源消耗，即使是减排立场最激进的欧盟也只将CCS作为2020年后深度减排的手段。目前全球有4个规模较大的CCS工程，分别在挪威(两个)、加拿大和阿尔及利亚，每个项目每年从天然气中提取100万吨CO2。全球20多个示范项目正在建设当中，包括中澳合作的我国首座燃煤电厂烟气CO2捕集示范工程——华能北京热电厂CO2捕集工程。我们能源禀赋以煤为主，火力发电以煤电为主，这一格局还将持续很长时间。在能源需求还处在上升阶段的时候，适时示范和发展CCS既可以减少温室气体排放，缓解国际压力，同时也可以在一定程度保障能源安全。2.第2代生物燃料技术。就需求侧技术而言，交通部门的减排难度最大。发展生物燃料成为很多发达国家控制交通排放的选择，欧盟已经宣布到2020年生物燃料在交通运输领域的比例要达到10%(2005年的比例只有1.1%)，巴西等生物质能丰富的国家也在加紧生物燃料的研发和贸易，以进一步促进经济发展。目前通过木质纤维的水解和汽化生产乙醇的技术已经有所应用，迫切需要的是提高工艺效率，进而提高乙醇浓度。我国交通运输领域还处在高速发展时期，石油对外依存度逐年上升，这些技术对我国减缓交通部门温室气体增长趋势、保证能源安全都有非常重大的意义。因此加大对生物燃料的研发和示范工作也不容忽视。需要注意的是要处理好粮食生产与生物燃料原材料生产、土地利用变化的关系。3.扩大新能源汽车的研发和推广力度，减缓交通排放。目前我国电动汽车的研发方法已经处于世界领先地位，“十二五”期间应加强对燃料电池汽车和太阳能汽车的技术储备工作，同时将鼓励购买节能、新能源汽车的优惠措施推广到私人消费领域。

二是进一步加强应对气候变化的体制、机制建设。2007年《中国应对气候变化国家方案》颁布，省级《应对气候变化方案》也陆续展开，2009年6月底将全部完成。但目前只有吉林、山西等少数省份提出建立气候变化专门机构的设想，在很多省市气候变化只是国家层面的事情，与地方关系不大，因此也不能将节能、改善能源结构与应对气候变化有机结合起来。为了落实方案，“十二五”首先需要在省级机构建设上开展工作，建立健全应对气候变化的管理体系、协调机制和专门机构，建立地方气候变化专家队伍，根据各地区在地理环境、气候条件、经济发展水平等方面的具体情况，因地制宜地制定应对气候变化的相关政策措施。如果有可能，甚至可以尝试在某些省市(例如广东省)将万元GDP的CO2排放强度目标与节能目标一起设定为强制目标，开展示范工作，为未来正式提出CO2强度目标作准备。此外，加强对温室气体排放贸易的研究和示范工作，为未来加入国际碳市场奠定基础。

三是继续加强气候变化领域的国际合作。一方面研究确定国际合作的重点领域及其保证措施；另一方面坚持积极参与和推动应对气候变化各项国际谈判，在参与中树立我国主动性和建设性的形象， 同时增进与广大发展中国家的沟通与协商，积极联合发展中国家，通过我国在国际上的越来越大的影响力，树立维护广大发展中国家利益的形象。积极实践国内减缓气候变化行动，不断总结经验和教训，并向发展中国家传播我国应对气候变化的重要经验，在实际行动上树立积极实践者的形象。

四是规范和推广低碳发展理念， 适当开展低碳经济地区示范工作。目前关于低碳经济的研究工作已陆续展开，在国际机构和研究机构的支持下一些非正式的低碳经济示范工作也在进行中。在“十二五”期间，有必要对低碳经济的理念进行认真梳理，帮助地区和企业正确认识低碳经济所可能带来的新挑战和要求，并选择适当时机正式开展地区示范工作。

(二)提高能源发展质量、改善能源结构，进一步提高国内能源供应的保障程度

2007年，我国已经成为世界第1大能源生产国，在过去10年间我国能源规模迅速扩张的情况下，如何提高能源发展质量、改善能源结构、立足国内供应显得尤为重要。增强技术自主创新能力，解决能源发展中的关键技术，提升能源行业水平，实现由能源大国向能源强国的转型。

改善能源消费结构，提高核电、新能源和可再生能源在能源总量中的比重，降低煤炭在一次能源消费量和终端消费量中的比重。电力工业在积极发展核电、水电和可再生能源发电的同时，要继续优化发展火电，进一步提高大容量、高参数机组的比例，彻底关闭小火电；调整电力投资比例，继续加大电网投入，加强电网建设，特别是城乡配电网的建设，解决电网瓶颈问题。

进一步实行淘汰落后、过剩的能源生产能力。关闭能耗高、污染严重的小火电、小炼厂；利用煤炭供需关系明显好转这一有利时期，大力调整煤炭产业结构，加强对煤炭资源的规划与管理，推进煤炭资源整合，合理开发利用煤炭资源；加快大型煤炭基地建设步伐，培育大型煤矿企业集团，13个煤炭基地建设初具规模，提高煤炭基地在煤炭总产量中的比重，努力提升大中型煤矿生产比例，大型煤炭基地煤炭在全国煤炭总产量中的比重力争达到70%以上；继续关闭布局不合理、不符合安全生产标准、浪费资源和环保不达标的小煤矿，提高煤炭生产集中度，推进产业升级。采用高新技术和先进的实用技术，加快高效安全矿井建设步伐，提高煤矿装备现代化水平和机械化程度。[page]加速发展新能源和可再生能源。充分利用目前能源供需矛盾相对缓解的有利时机，进一步加大对新能源和可再生能源开发利用力度，力争到2015年核电、水电、风电等新能源和可再生能源在我国能源消费结构中所占比重达到14%左右，核电和风电初具规模，为2020年实现国家中长期核电和风电目标奠定基础。为实现这一目标，着力解决影响可再生能源规模化发展的电网等重大基础设施的建设和规划问题。同时，尽快完善促进可再生能源发展的政策框架，包括形成合理的电价形成机制、建立可再生能源配额体系及保障可再生能源全额收购等法律要求的实现。着力可再生能源装备产业的壮大和升级，尽快完善包括技术标准、检测、认证等产业体系，争取在“十二五”期间建立具有核心竞争力的可再生能源产业体系。

通过国家加大能源基础设施建设，初步形成贯通全国的石油天然气管网，为进口俄罗斯、中亚和缅甸管道石油、天然气以及沿海地区进口液化天然气等境外能源资源创造条件。

(三)坚持自主创新，强化能源技术研发

继续加强能源技术基础性研究能力和创新能力的培养，将能源科学研究、技术开发及产业化纳入国家各类科技发展规划，集中各项投入，提高国内研究机构和企业的自主创新和消化吸收能力。

首先，对技术较为成熟、可以大规模发展的能源技术，加快其产业化发展的工作部署，如核电、风电、生物质能的利用等新能源发展，着力解决这些技术规模化发展所面临的政策、产业、市场方面的障碍，为“十二五”大规模发展做好准备。

其次，对技术相对较为成熟、但产业化面临一定挑战的能源种类，如海水风力发电、大型太阳能发电，抓紧研发工作，争取实现一些瓶颈方面的突破，为未来大规模发展打下产业基础，力争“十二五”期间开始实现规模化发展。

第三，对一些前沿、尚没有完全掌握的先进能源技术，要细致安排技术储备的研究，如2代生物液体燃料、储能等智能电网以及CCS技术，在“十二五”期间争取建立详细的技术研发示范图，并实现一定的技术突破。

(四)调整政策，理顺体制机制，切实解决煤电运矛盾

继续完善石油价格机制，提高石油产品价格国际化接轨程度；推进天然气价格改革，发挥市场在配置天然气资源中的主导作用。

正确处理好煤炭新的产能建设与保护环境之间的关系，尽可能在生态环境承载力范围内确定产能规模，坚持以合理的煤炭开发规模来限定煤电发展规模；加强煤炭运输能力建设，加快铁路管理体制改革，拓宽铁路建设投资渠道，加大铁路投资，加快煤炭运输专线建设，优化路网结构，保证运力，突破运输瓶颈，缓解运力紧张局面；建成电煤交易市场和煤炭物流基地，尽早对建立煤炭交易市场和期货市场进行研究，制定交易规则，尽快创造条件设立集中的煤炭交易市场，促进大型发电企业与主要煤炭生产企业签订中长期煤炭供应合同或合约，既可以反映市场供求，更好地发挥价格信号的引导作用，又可平滑煤炭价格波动带来的影响，规避市场风险，同时可以大大地减少电煤交易成本，鼓励电、煤双方在合约市场中诚信互利，共同发展，达到双赢。建立煤电产运需信息发布制度，加强信息监管，强制企业披露相关信息，必要时可直接公开信息，同时，加大铁路运力和不同时段价格信息发布的监管力度，确保煤炭产、运、需信息对称，反映真实的供求关系，为市场机制作用的发挥创造条件。改革煤电价格联动机制，在坚持放开煤价的基础上，尽快形成竞价上网的定价机制，实行上网电价与销售电价的联动。

(五)因地制宜，统筹区域、城乡能源协调发展

我国政府提出到2020年要建成全面小康社会。“十二五”是实现全面建设小康社会的关键时期，中西部地区、农村地区的发展将决定我国能否如期建设全面小康社会这一宏伟目标。贯彻“城乡统筹、东中西部协调发展”的方针，加强中西部地区能源基础设施建设，政策扶持解决农村地区用电、用能，实现能源普遍服务，降低无电人口比重，通过发展新能源和可再生能源提升西部地区和农村地区用能质量。

正确处理市场机制与宏观调控的关系，运用多种手段加强宏观调控，合理配置资源，促进区域能源协调发展。加强西部能源基础设施建设，推进西部资源(27.81,0.61,2.24%)优势转化为经济优势，形成有利于东中西优势互补、良性互动、区域协调的能源发展机制。

“因地制宜，多元发展”，加快推进农村能源的经济化、商品化和优质化进程，把农村能源建设与社会主义新农村建设、提高农村生活质量、发展农村经济、改善农村环境和基础设施建设相结合，与能源脱贫、能源致富工程相结合，走出一条具有中国特色的农村能源多样化和可替代性的发展道路。

(六)多管齐下，为我国利用国外能源资源创造良好的外部环境

2006年后我国成为天然气净进口国，预计今后也将成为煤炭净进口国，另外随着我国核电的大发展，铀资源的进口数量也将进一步加大。因此，确保石油、天然气、煤炭和天然铀资源的进口安全也同样显得重要。

“十二五”期间是世界能源供求格局发生变化的重要时期，是应对全球气候变化、促进低碳能源发展的关键时期，是世界能源发展渐入变革的关键时期。应从本国国情出发，以确保国家的能源安全为目标，由国家主导，并有能源企业、国际战略研究机构广泛参与，加强国家能源外交战略的制定和实施，尽快形成能源外交协调机制。

在外交、投资、税收、金融和管理上予以支持，鼓励我国的石油公司利用目前国际金融危机资金相对缺乏的有利时机，多形式“走出去”参与国际油气资源的开发，尽可能多地获取份额油。同时，积极有序地开放国内石油市场，繁荣国内石油市场，多形式、多途径保障石油供应安全。开展全球化合作，共同维护世界石油安全。

利用各种外交机会，调动各种外交资源，营造和推动公正合理的国际能源秩序的建立。遵循新能源安全观和“和谐世界”的外交理念，本着“互利双赢、共同发展”的精神，着眼于长期稳定的能源战略合作，选择重点领域和重点项目，创建多层次、宽领域的新型能源国际合作模式。

通过外交运筹和经济文化援助，密切与能源资源国和过境国的国家关系，营造友好的社会环境。能源企业要努力展现“诚信友好”的形象，形成具有“和谐”特色的海外企业文化。

必须高度重视、认真应对“中国能源威胁论”等对我国开展能源国际合作的干扰，坚决回击恶意攻击，同时在消除国际社会误解方面开展深入细致的工作。

从构建和谐世界、睦邻友好、维护国家主权和资源权益的战略需要出发，在维护争议海域能源权益问题上因势利导，有条件的可共同进行海洋资源、海上旅游和海上运输等方面的开发与合作。

在国家外交和能源主管部门的统一协调下，充分调动各种力量，大力发展民间能源外交，共同服务于国家能源安全。力争在我国利用境外能源的主要区域和国家形成一定的主导权。