建立我国储气调峰综合性体系的设想

天然气行业储气调峰事关国计民生、供应安全，是国际上天然气生产消费大国十分关注的问题，我国也不例外。近日，中共中央、国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（以下简称《意见》），明确了深化石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务，其中第七个方面的重点改革任务再次指出：要建立天然气调峰政策和分级储备调峰机制。明确政府、供气企业、管道企业、城市燃气公司和大用户的储备调峰责任与义务，供气企业和管道企业承担季节调峰责任和应急责任，地方政府负责协调落实日调峰责任主体，鼓励供气企业、管道企业、城市燃气公司和大用户在天然气购销合同中协商约定日调峰供气责任。笔者认为，随着我国着力推动天然气行业市场化改革，消费市场的扩大，储气调峰在整个天然气供应链的地位日益突出，必须建设综合储气调峰体系。因此设想用5年左右的时间打造一个储气调峰法律法规相对健全，调峰设施较为完备，供需双方共同参与且责任明确，市场化运作为基础，保障措施有力的储气调峰体系。

1 我国天然气储备远不能满足调峰需求，未来压力更大

自西气东输一线2005年投产的10多年来，我国天然气消费保持12%以上的增速，2016年消费量已达2058亿立方米，成为世界第三大天然气消费国。天然气利用领域已经深入到城市燃气、工业燃料、发电、化工等各方面。与此同时，由于南北方气温差异较大，加之“煤改气”导致的居民用气比重增加，供气波动性在季节、月度、日、小时以及南北方也日益扩展，表现为季节性峰谷差，月度、日、小时用气大幅波动，有时需要“应急”处理，给安全、平稳、经济供气带来巨大压力。

为保证供应安全，供应侧（包括气田、地下储气库、LNG接收站、长输管道）采取多项措施应对季节性峰谷差，地下储气库已经建立了174亿立方米的容量，但工作气量仅有60亿立方米，相当于2016年天然气消费量的3%，与国际公认水平要达到10-15%的水平差距颇大。按照国家规划，2020年我国天然气消费量要达到3600亿立方米，2030年有望达到5000亿立方米，届时的调峰、应急压力更大。

2 仅依靠供应侧调峰受限因素多，应对突发事件响应慢

依据一般惯例，季节性调峰应由供应侧承担，我国政策也是这样规定的，但问题十分明显。

我国目前投运地下储气库主要分布在东北、西北、华北油气聚集区，属枯竭油气藏型，主要原因是：一方面枯竭油气藏型技术相对简单，建设成本低，二是我国上述地区油气田相对集中。而东南沿海、长三角、珠三角天然气主要消费市场由于油气田少，地下含水层地质条件复杂，仅建成规模小的盐穴储气库，调峰、应急风险大。

LNG接收站投资大，选址难度大，如果单独作为储气库来使用，储存规模小，液化、气化等维护成本高，一般情况储气成本也在最10元/立方米以上，用户难以承受。

由于储气库调峰能力不足，近些年中国石油集团冬季不得不依赖气田来满足调峰需要，但气田放大压差提产调峰，违背了气田科学开发的要求，气田整体经济效益受到影响。另一方面，气田调峰要求干线管道具备输气能力满足调峰气量，而冬季管道往往负荷较大，尤其是在应急情况下存在输送能力不足的问题。

总体来看，季节性调峰主体责任应该由上游承担，但如果单纯依靠天然气上游企业通过增加调峰设施来满足短暂的高峰用气，则供应侧企业的建设任务十分艰巨，也会造成巨大的资源浪费。

3 仅靠需求侧应对季节性调峰能力不足，但需要加大储备力度，为供应侧补充储备争取时间

依据国际经验，需求侧（天然气利用方）应对季节性调峰能力不足，只有发展可中断用户，或者使部分转移到替代燃料，但往往替代率占全年消费量的比重过低。这也是大部分天然气生产消费国将应对季节性调峰责任赋予生产商、进口商、管道运输商的原因之一。我国相关规定也只要求城市燃气公司承担日调峰责任。但也有国家规定所有用户都有储气责任以应对季节性需求，例如法国储气安全法令就要求所有用户根据其天然气消费量大小，必须在储气库存储相应的天然气，小用户由燃气公司代理。

我国地域辽阔，地质地理条件差异大，各地供应侧储气设施发展不均衡，应考虑不同情况建立不同的燃气调峰机制。考虑到地质地理条件和未来LNG接收站发展情况，建议在东南沿海、长三角、珠三角地区调峰应以地下储气库与LNG接收站并重，在此基础上发展LNG、LPG规模化储备。随着秦岭、淮河以南地区冬季采暖用户的增加，中南有关省市冬夏用气峰谷差也在逐步加大。上述地区应该加大调峰储气规模，逐步发展到能够应对月度调峰，为供应侧补充储备争取时间。

4 我国储气调峰综合性体系建设需要法律法规体系保障

储气调峰虽然十分重要，但从企业角度来看，他也是一项投入大，投资回收期长的业务，必须强制性要求。从国际上看，天然气市场成熟国家一般都在《能源法》、《天然气法》或者专门的《储气法令》中明确规定相关各方储气义务。因此，从根本上说，我国储气调峰体系的建设基础工作就是立法。相关法律应该明确储气的市场主体，储气的地理位置、量、时间要求，并规定动用储气的条件，要明确处罚原则，明确监管机构。法律并应该就应急规定级别，区分调峰应急的市场手段和行政手段。

我国能源领域的主体法律多年未能出台，笔者建议储气调峰相关规定尽早以国务院“储气调峰条例”（以下简称“条例”）的形式先行颁布实施，“条例”将更为详细的规定储气调峰的责任与管理办法。

5 建设以供应侧为主体，需求侧为辅助的分级储备调峰设施体系

5.1 供应侧要以地下储气库建设为主，明确季节性调峰的主体责任

针对目前我国资源与市场分离、储气调峰设施分布不均等情况，以安全平稳供气为目标，以效益优先为原则，应优化储气调峰方式，以地下储气库调峰为主，LNG、气田调峰和管网调配作为补充，统筹满足各地区调峰需求，实现天然气业务可持续发展。

东北、华北地区应该继续扩大枯竭型油气藏地下储气库建设。东南沿海、长三角、珠三角加快建设地下含水层、盐穴储气库；借鉴韩国、日本经验，研究如何通过增加LNG储罐方式扩展季节性调峰能力；在四大气区（塔里木、青海、西南、长庆）周边首先应充分利用已建地下储气库进行调峰，当地下储气库无法满足调峰需求时，可利用气田进行辅助调峰。其他地区则应进一步寻找地下储气库建库目标，加快地下储气库建设，以地下储气库调峰为主，管网调配为辅。

5.2 需求侧要加强替代燃料储备，制定应急预案

加快建立小时、日调峰设施，逐步具备月度调峰能力。

工业燃料、供热部门、发电部门要推行替代燃料方案，研究燃料替代应对季节性、月度调峰的对策；研究利用LPG、轻质油进行长期储备的可能性，以及应对较长期供应紧张的可行性；建立需求侧应对紧急情况的响应机制，区分不同情况建立需求侧应对较长期供应中断的方法；研究利用非市场手段应对紧急事件的方法，包括递减、关停用户气量的顺序。通过上述方法，使我国需求侧应对供应危急的能力不断增强，也可以在长期供应中断情况下为上游补充储备争取时间。

6 建立储气调峰的市场化运营体系

2014年以来，发改委、能源局出台了一系列政策文件，要求包括储气设施在内的天然气基础设施公平准入，储气价格市场化，也就是说，储气设施建设运营不仅要保证供应安全，也要取得收益，回收投资，激励储气设施尽快扩大规模。

笔者认为，可以充分借鉴天然气市场成熟国家的经验，建立一个储气交易的市场机制。首先，要培育市场主体，明确规定不同市场主体的储气义务权利，包括储气的量、时间、地点；第二，建立储气调峰交易平台建设，可以依托交易中心，也可以单独建设，也可以依托大石油公司专门建立的储气公司；第三，研究地下储气库分配原则；第四，建立储气交易制度，包括交易的时间安排、合同管理、担保制度、融资制度、价格体系、提名制度、信息公开和保密制度、处罚制度；定义各种交易术语；第五，适时建立储气交易的二级市场。

储气市场的产品就是储气容量，对于地下储气库，要划分标准储气单元，制定价格基准。积极推行天然气季节性差价、峰谷差价、可中断气价等价格政策，出台调峰气价机制，充分利用价格杠杆加强需求侧管理，引导用户削峰填谷，控制季节性峰谷差。

当然，储气交易的市场化建设不是孤立的，首先要尽快实现现有储气库的独立运营，同时还要求管道独立运营，管道公平开放，天然气交易中心真正发挥价格基准作用。

7 分步骤用5年左右时间打造储气调峰交易市场

用2年左右的时间制定“储气调峰条例”。同时，启动地下储气库、LNG接收站公司化独立运营（子公司）组建，并开始筹建交易平台，划分储气交易单元，制定交易规则。这期间，储气费用通过现有的季节性天然气价格浮动收取。

用2年左右的时间模拟储气交易的市场化运营，并协调与管道对接，金融机构参与担保、融资。发现问题，完善相关交易机制。监管机构制定监管办法。

第5个年头，储气交易市场正式运行，大部分调峰天然气通过平台完成。考虑到市场主体需要对自己的调峰用气进行重新估算，原来的供应侧储气设施要保留一定的工作气应对突发情况。监管机构、交易平台应该根据实际运行情况及时调整有关规定。

总之，我国储气调峰要以法律法规为基石走市场运营的道路，建设的时间长短不是问题，关键是规则明确、运营规范，在促进储气设施建设的基础上保障国家供应安全。

徐博 经济学硕士，中国石油经济技术研究院高级经济师，长期从事国内外天然气供需、价格和政策研究。曾主持、参与研究课题20余项，发表学术论文30余篇，翻译国外天然气研究文献100多万字。