雄安新区未来发展重在改革创新

河北雄安新区的设立是一项重大的历史性战略选择，是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是千年大计、国家大事。雄安新区将是非首都功能的主要承载地，将逐步发挥首都副中心的作用。相比较其他国家级新区，雄安新区的功能定位除了非首都功能主要承载地之外，较为突出的经济体制改革功能。从未来的规划建设中，雄安新区应探索一条有别于其他国家级新区的发展道路，在发挥首都副中心功能的同时，注重成为体制改革、要素集聚、公共服务等领域软件建设的先行者，成为改革创新的引领者。

2017年4月1日，中共中央、国务院决定设立河北雄安新区。设立雄安新区，是以习近平同志为核心的党中央深入推进京津冀协同发展作出的一项重大决策部署，对于集中疏解北京非首都功能，探索人口经济密集地区优化开发新模式，调整优化京津冀城市布局和空间结构，培育创新驱动发展新引擎，具有重大现实意义和深远历史意义。

雄安新区：非首都功能承载地

北京作为新中国的首都，经历过数十年发展已经成为一座国际化的大都市，与此同时也出现了首都功能与非首都功能相对分离的问题。2014年2月，中共中央总书记习近平视察北京并发表讲话，对北京的核心功能，做出过明确的城市战略定位，要求坚持和强化北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。这是中央对北京首都功能的首次明确定位。

什么是非首都功能？目前，相关各界对非首都功能并没有权威的界定，那么，是不是适用“非此即彼”的逻辑亦不得而知。国务院相关领导提出，将通过“严控增量、疏解存量、疏堵结合”方式稳步推进非首都功能疏解工作。此后，国家发改委亦有提及，非首都功能疏解是以“几个一批”指导北京旧城和中心城区的疏解工作，包括“一批制造业”、“一批城区批发市场”、“一批教育功能”、“一批医疗卫生功能”、“一批行政事业单位”。北京市政府在2015年底提出，未来5年里，北京市将通过“禁、关、控、转、调”5种方式来完成疏解非首都功能目标。

从雄安新区的界定来说，将成为非首都功能的主要承载地，很多人士将其称为“首都副中心”。在新华社授权发布的稿件中提到，雄安新区不同于一般意义上的新区，其定位首先是疏解北京非首都功能集中承载地。作为推进京津冀协同发展的两项战略举措，规划建设北京城市副中心和河北雄安新区，将形成北京新的两翼，拓展京津冀区域发展新空间。那么，一个值得关注的逻辑是，如果是“几个一批”和“禁、关、控、转、调”五种方式转移的非首都功能是不是雄安新区所应容纳的主要内容，这些内容与未来雄安新区七个方面的重点任务是不是相互匹配，这是未来政策实践所应注意的问题。

雄安新区：与其他新区的区别

2017年年2月23日，习近平总书记专程到河北省安新县进行实地考察，主持召开河北雄安新区规划建设工作座谈会。习近平强调，规划建设雄安新区，要建设绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区，努力打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区。这里突出了“四区”的功能定位。

整体上，新出台的七大规划建设任务与“四区”功能是紧密相关的，即“在河北适合地段规划建设一座以新发展理念引领的现代新型城区”。雄安新区规划建设的七个方面重点任务是：一是建设绿色智慧新城，建成国际一流、绿色、现代、智慧城市。二是打造优美生态环境，构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融的生态城市。三是发展高端高新产业，积极吸纳和集聚创新要素资源，培育新动能。四是提供优质公共服务，建设优质公共设施，创建城市管理新样板。五是构建快捷高效交通网，打造绿色交通体系。六是推进体制机制改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，激发市场活力。七是扩大全方位对外开放，打造扩大开放新高地和对外合作新平台。从这个七个定位看，本质的内容主要是五个：一是新城区（第一项和第二项），二是新产业，三是新服务，四是交通网，五是改革开放（第六项和第七项）。

雄安新区与其他综合改革示范区的本质区别在哪里？以滨海新区为例，滨海新区是天津市下辖的副省级区、国家级新区和国家综合配套改革试验区，国务院批准的第一个国家综合改革创新区。总面积2270平方公里（比雄安新区的长期规划面积2000平方公里还大），常住人口297万，滨海新区的功能定位是滨海新区的功能定位为：依托京津冀、服务环渤海、辐射“三北”、面向东北亚，努力建设成为中国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，逐步成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态型新城区。滨海新区建设的任务主要是：一是改革开放（侧重开放），二是新产业，三是交通网，四是新城区。

可以看出，雄安新区比滨海新区在功能定位上主要是多了新服务（非首都功能承载地）；在改革开放上，雄安新区改革与开放置于两个相对独立的任务之中，是两个任务并重的格局。如果比较全国其他综合改革示范区，亦可以发现各地的国家级新区的功能定位可能是较为相似的。我们期待，雄安新区规划建设可以借助非首都功能主要承载地的独特优势，创新性地深化经济体制机制改革，不仅将雄安新区建设成为一个新城区、新示范区，而且建设成为一个新的改革引领区。

雄安新区建设重在改革与创新

从目前改革开放发展的角度出发，自1992年第一个国家级新区——上海浦东新区成立至今，天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广东南沙新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、青岛西海岸新区、大连金普新区、四川天府新区、湖南湘江新区、南京江北新区、福州新区、云南滇中新区、哈尔滨新区以及长春新区等国家级综合改革示范区不断建立发展起来。但是，回顾这些新区的规划和发展可以看出，部分新区的建设发展在发挥改革示范作用上有待进一步强化、经济体制机制改革上有待进一步完善、要素集聚和产业基础上有待进一步夯实，更重要的是，各个新区建设的软件建设有待进一步深化。

雄安新区作为继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是千年大计，是国家大事。如何发挥雄安新区“千年”发展的历史意义，可能以下四个方面是重要的：

一是承接北京的部分功能。发挥非首都功能主要承载地，更确切地说是要真正成为首都副中心。非首都功能不一定都让雄安新区来承载，可能需要根据京津冀一体化的角度、考虑各个城市的资源禀赋和功能定位，有所选择、有所侧重。首都功能和非首都功能可能很难绝对的区分，更不能假定为对立关系。

二是改革任务的新载体。对比雄安新区和深圳特区、浦东新区以及其他国家级综合示范区，雄安新区要承载“千年”的历史责任，发挥首都副中心功能是重要的，同时，在经济体制改革上发挥引领性可能是更加重要的。深圳特区、浦东新区的发展更多是一种“开放”导向，大部分的改革是围绕“开放”而进行的，这可能是我国改革开放近40年的缩影；雄安新区能不能承载一种“改革”导向的历史责任，围绕内部经济发展新模式而进行更加深入的改革。虽然，改革与开放二者紧密关联，但是，从开放主导到改革主导的探索，可能比建设一座副中心更加重要。

三是发挥要素集聚和产业转型发展的功能。城市的发展需要有产业作为支撑，如是纯粹将部分非首都功能转移至雄安新区，那么可能形成没有产业支撑的新城区，内在的发展功能可能就比较弱，对京津冀一体化的要素集聚和资源配置的贡献可能就不显著。相对而言，雄安新区的产业基础可能要弱于浦东新区、滨海新区、苏州工业园区等，即使是保定和石家庄整体的产业基础在全国亦没有明显优势。

最后是公共服务均等化的功能。雄安新区建设在河北，主要承载北京非首都功能，那么就涉及到雄安新区与北京市的公共服务均等化问题。从本质上讲，京津冀一体化的经济要素流动已经较为顺畅且深入，一体化的核心仍然是与公共服务领域一体化的问题。比如，土地、户籍、教育、医疗等。比如，在房地产市场问题上需要有改革性的思路，不然可能又成为一个房地产投资新的热点甚至泡沫。国内主要经济区域中，公共服务非均等化的软约束本质上是区域经济进一步一体化的硬约束，也是制约资源配置效率进一步提升的硬约束。这些领域的建设以及相关的改革，比起建设一座新的城市更加的根本且艰难。雄安新区在要素自由流动和公共服务均等化上需要有创新性思维。

简而言之，建设雄安新区是一项历史性工程，需要以新发展理念为引领，不留历史遗憾；以改革开道，发扬改革创新精神，全面提高资源配置效率，建立体制机制新高地；以民生为本，推进基本公共服务均等化，补齐环京津冀周边地区社会事业发展、公共服务水平短板。以改革和创新作为新区建设的重点，注重历史定位、注重改革创新、注重软件建设，让雄安新区建设经得起历史检验。一定程度上，雄安新区的高度是崭新的，而其承载的任务则大部分是原来的。

（盘古智库宏观团队郑联盛、肖立晟、王宇哲、杨晓晨、周济）

(本文作者介绍：盘古智库宏观经济研究中心致力于为市场提供持续的、客观的、系统的和有新意的宏观经济与金融分析。我们依托于目前新兴的独立智库——盘古智库，试图整合盘古智库的其他优势资源，实现强强联合。)