王海燕：构建丝绸之路经济带多边能源国际合作机制的探讨

来源：《国际经济合作》2016年第12 期，本文受2014 年国家社科基金重大项目"丝绸之路经济带建设与中国对外开放战略研究"（课题号：14ZDA076）资助

在推进"一带一路"建设过程中基础设施互联互通是优先领域，能源基础设施互联互通又是一个重要方向。建立多边能源国际合作机制是构建丝绸之路经济带能源网必不可少的保障。2016年8 月17 日，习近平主席在推进"一带一路"建设工作座谈会上强调，聚焦构建互利合作网络、新型合作模式、多元合作平台，扎实推进"一带一路"建设。丝绸之路经济带多边能源国际合作机制便是新型合作平台之一。
一、建立丝绸之路经济带多边能源国际合作机制的迫切性

（一）应对全球能源供需格局的深刻变化

近年来，随着非常规油气勘探开发技术的发展以及石油需求增速放缓，世界油气供需状况已明显改变，由21 世纪初的紧平衡状态逐步转向供需宽松状态。预计至2030 年，从供需两侧看，世界油气市场仍将处于供需宽松状态。与此同时，非常规油气和新能源开发取得突破性进展，推动了美欧等发达经济体实施"能源独立"、"再工业化"和低碳发展战略，从而引发了世界能源供需格局的深刻变化。

1.多个能源供给中心构建了全球新型能源供应格局

拉美、非洲及前苏联地区的石油产量大幅上涨，全球形成多个石油供给中心。而全球天然气产业也实现快速发展。据BP能源统计，2000-2015年间世界天然气产量增长了46%。由于页岩气技术的重大突破，2015 年美国天然气产量达到7673 亿方，比2000 年增长38.1%，占全球产量的22%，位居世界榜首。

2.在全球能源消费格局中产油国和发展中国家成为新的消费中心

中国已成为全球石油消费增长最快的国家。与此同时，全球天然气消费市场也呈普遍增长态势，欧洲、北美、亚太是天然气消费的主要地区，BP能源统计资料显示，2015 年上述三个地区的天然气消费量分别占全球的25.9%、28.1和20.1%。

总体来看，全球能源合作格局正由资源主导向市场主导转变，油气消费国在市场中的主动性有所增强。同时，国际石油价格进入新一轮再平衡阶段。在低油价背景下，油气生产国经济发展受到冲击，这将促使资源国进一步扩大开放，降低合作门槛，为包括我国在内的外国资本进入这些市场提供更有利的条件，消费国将获得更多的合作机会。

在这种新的能源国际合作格局中，主要能源生产国对消费市场的争夺日趋加剧。中国作为全球最大的能源消费国，已成为能源输出国和过境国激烈争夺的对象。加强国际能源合作、参与全球能源治理，构建由资源供应国、过境国及消费国组成的多边能源国际合作机制，尤其是丝绸之路经济带多边能源国际合作机制，便成为我国的必然选择。

（二）维护国家能源安全保障改革

开放30 多年来，随着工业化进程的加快, 我国能源消费量也快速增加。自1990 年迄今，我国能源消费总量约增长了3倍。仅过去10 年间，中国的能源消费量便增长了60%，其中石油消费量几乎翻了一番，天然气消费量增长了5 倍， 发电量则增长了9 倍。2012 年以来，伴随中国经济进入新常态，中国能源消费量增幅逐步放缓。2015 年一次能源消费总量为43亿吨标准煤，增幅仅为0.9%，为近20 年来的最低水平。但考虑到工业化进程尚未完成、人均能源消费持续增长等因素，长期来看,中国的能源需求总量仍将保持增长态势。

目前，中国的能源日消费量约占全球的22%。预计在未来20年，中国对石油的需求量将再次翻番，天然气消费量有望增加一倍以上。国际机构预测，即便考虑能源使用效率提升等因素，未来20 年中国能源消费总量仍将增长70%以上。在能源消费总量增加的同时， 中国的能源进口量也同步增加。据统计，2015 年我国原油消费量5.24 亿吨，原油净进口量达3.326 亿吨， 同比增长8.1%， 原油的对外依存度高达63.5%。全国的天然气消费量为1932 亿方，进口571 亿方，对外依存度接近30%。中国的油气对外依存度已大幅上升。

近年来，随国际地缘政治格局以及国际能源市场的变化，一些非传统能源安全风险逐渐上升，如恐怖袭击、能源投资法律及政策的变化、环保约束风险等，能源安全形势日益严峻。在这种背景下更多地开展国际合作、参与全球能源治理，构建多边能源国际合作机制，可以更好地保护我国能源安全，保障能源资源安全、稳定、充足的供给。
二、建立丝绸之路经济带多边能源国际合作机制面临的机遇

（一）丝绸之路经济带所涵盖区域能源资源丰富，合作潜力较大

丝绸之路经济带沿线区域是世界常规油气储量的富集区。2014 年该区域的石油、天然气剩余探明储量分布为1315 亿吨、142 万亿方，占世界的54%和71%。同年，石油、天然气产量分别为19.9 亿吨和1.48 万亿方。2014年该区域内的石油、天然气消费量分别为10.3 亿吨、1.14 万亿方。"一带一路"油气出口量约占全球70%左右，消费量仅占全球的25%左右。若考虑中国的因素，则消费量占全球的38.3%，因而该区域成为油气净出口地区。

2015 年，我国从"一带一路"地区进口原油超过2.1 亿吨，占进口总量的62.5%。在我国石油前十大进口来源国中，7个国家位于"一带一路"上，即沙特、俄罗斯、伊拉克、阿曼、伊朗、科威特和阿联酋。2015年，我国自"一带一路"国家，即土库曼斯坦、卡塔尔、马来西亚、印尼、缅甸和乌兹别克斯坦进口的天然气超过400 亿方，占我国天然气总进口量的68.5%左右。在未来较长时期内，"一带一路"国家仍然扮演者"资源输出国"的角色，而我国将成为"一带一路"最大的油气输入国。总之，"一带一路"沿线国家，尤其丝绸之路经济带所涵盖区域，在我国的国际能源合作中占据重要地位，是我国油气进口、油气战略通道的重要资源保障区。

（二）我与丝绸之路经济带沿线国家已奠定国际能源合作基础

改革开放以来，我国积极推动国际能源合作，扩大国际能源贸易、推动能源企业海外直接投资和跨国经营、参加国际能源战略对话等，已取得显著成效。目前我国企业开展国际合作的领域已从最初的石油和天然气逐步拓展到天然气、石油、煤炭、电力、风能、生物燃料、节能、能源科技装备等多个领域，合作内容不断丰富，合作领域不断扩大，合作主体日益多元化。

历经20 多年的发展，目前我与丝绸之路经济带沿线国家已建立了稳定的油气合作基础，能源合作也成为丝绸之路经济带沿线各国共同利益的重要契合点。截至2014 年底， 中国石油企业在"一带一路"沿线，尤其丝绸之路经济带上，25个国家中开展了90余个油气合作项目， 建成联通中亚和俄罗斯、缅甸到中国的5 条跨国油气管线， 累计投资超过660 亿美元， 极大地促进了当地经济社会发展，形成了有效的合作模式。

丝绸之路经济带涉及地理范围广，覆盖国家多，包括能源富集国、过境国和能源消费国。沿线国家间能源合作相互依赖性强，能源供求多元化格局逐步形成。在丝绸之路经济带建设过程中，我国与沿线国家在能源领域利益契合度高、开展长期稳定合作的愿望强烈且条件成熟。在当前的国际秩序和能源市场环境中，推进丝绸之路经济带国际能源合作，促进能源基础设施互联互通，正面临难得的战略机遇。
三、建立丝绸之路经济带多边能源国际合作机制面对的挑战

（一）地缘政治风险不容忽视

我国成为全球最大石油进口国后， 自身所面临的国际地缘政治挑战也日益增多。据商务部统计，截至2014 年末，我国资源类行业的对外直接投资存量为1387亿美元左右。未来如何维护我国的海外能源投资利益，是中国构建新型国际关系的重要考量，建立丝绸之路经济带多边能源国际合作机制将对此产生直接影响。

（二）关注各方立场寻求利益契合点

在丝绸之路经济带建设过程中围绕能源合作展开的大国博弈日趋激烈。沿线国家能源资源的不均衡导致能源战略各不相同，各国能源政策也在不断调整。各国从自身利益出发调整其能源政策，将对中国与其开展能源合作产生一定影响。如，能否在上海合作组织框架下建立多边能源国际合作机制， 将取决于中俄两大引擎能否协同推动其他国家参与这一进程。

（三）中方参与国际能源合作协调能力有待提升

随着与丝绸之路经济带沿线国家能源合作的深化， 中方开展的合作项目， 尤其是油气管道项目因过境国家多可能引发地缘战略格局的变化，中方需要有效协调不同国家之间的利益，化解矛盾，推进合作。中国-中亚天然气管道（ABCD 四条线） 是我国与中亚国家开展多边能源合作的重要项目，在与资源国、过境国协商管道建设和运营过程中，中方需以能源外交统筹协调，求同存异、平衡利益，以保障管线的安全平稳运行和我国油气的长期稳定供应。

总体来看， 我国的国际能源合作仍处于起步阶段， 未来将进入快速拓展期。目前尽管我国开展的国际能源合作范围广泛，内容丰富，但合作深度有待加强。与此同时，我国参与国际能源合作主要体现在双边层面， 多边能源合作相对薄弱。虽然1984 年我国已加入国际原子能机构（IAEA），成为国际能源组织的积极参与者，但参与方式相对被动、不够活跃、影响力较弱。尽管我国兼有能源生产、消费和进口国三重身份，但仍未获得国际能源署（IEA）、《国际能源宪章（ECT）》等国际能源组织的正式成员资格。在推进"一带一路"建设背景下我国有必要深度参与国际能源组织、推动国际能源合作，一方面促进维护全球能源供给稳定， 另一方面进一步拓展海外能源市场， 同时也可树立我负责任大国的形象。
四、构建丝绸之路经济带多边能源国际合作机制的路径选择

未来我国的能源核心利益或能源安全保障将主要体现在保证能源供应充足、价格平稳可接受、能源贸易自由、投资安全等目标。为此，在全球能源格局深度调整的背景下， 需要构建从资源供应国经过境国到消费国的能源无障碍输送网络体系， 形成多边能源国际合作机制， 保障我国的海外能源投资安全， 保障能源资源的安全、稳定、充足供给。建立丝绸之路经济带多边能源国际合作协调机制可从以下三条不同路径加以推进。

（一）利用现有区域能源合作组织构建多边能源国际合作机制

目前可考虑在上海合作组织框架下建立能源国际合作协调机制， 激活上海合作组织能源俱乐部。上海合作组织成员国（中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦）、观察员国（巴基斯坦、印度、伊朗、阿富汗、蒙古、白俄罗斯）、对话伙伴（斯里兰卡、土耳其、阿塞拜疆、亚美尼亚、柬埔寨和尼泊尔）涵盖地区重要的能源生产国、过境国和消费国，能源互补条件性强。迄今，各国间签署了多项能源合作的政府间协定或意向书， 一些能源项目已在实施中。

近年来， 上海合作组织成员国及观察员国之间的能源合作步伐不断加快。2006 年，俄罗斯总统普京提出了建立"能源俱乐部"的倡议，得到多数成员国的赞同，但因各国能源战略利益的差异，"能源俱乐部"推进并不顺利，截至目前尚未正式运转。上海合作组织框架下的能源合作具有明显地缘政治优势。能源合作可以加强各国能源领域相互协作， 在本地区建立起稳定可靠的能源供应体系，保障地区能源安全。2013年9 月， 上海合作组织成员国元首理事会第十三次会议在吉尔吉斯斯坦首都比什凯克市举行，中国国家主席习近平发表《发扬上海精神，促进共同发展》，再次提议成立能源俱乐部，以扩大成员国在能源战略、能源政策和能源安全问题上的交流， 深化能源技术合作，培养能源专业人才。

（二） 通过参与多边能源国际合作组织引入已有的多边能源协调机制

可考虑通过接受《国际能源宪章》条约的方式引入多边能源国际协调机制。1998 年生效的《国际能源宪章》条约是国际能源领域第一个，也是惟一一个具有国际法约束力的多边合作条约。其核心内容涉及能源投资保护、能源贸易、过境运输和能源效率。该条约规定，各国在开展与能源有关的商业活动时，应遵循以下原则，即对外国投资给予法律保护； 在能源物资及相关设备的贸易中遵循关贸总协定/ 世界贸易组织准则；保障能源及能源产品的安全运输；通过协商、专家委员会调解以及国际仲裁等形式解决争端；最大限度地降低能源污染，鼓励提高能源效率。目前欧亚大陆的54个国家和地区已签署了该条约。中国于2001 年成为《国际能源宪章》的受邀观察员国。2015 年5 月，中国签署了新的《国际能源宪章宣言》， 并成为签约观察员国，在参与国际能源治理道路上迈出新的一步。

丝绸之路经济带沿线的多数欧亚国家是《国际能源宪章》条约的签约国，如中亚五国、阿塞拜疆等。目前中国尚在论证加入《国际能源宪章》条约的可行性。若从保护海外能源投资、保障能源过境运输自由、争端解决机制的角度考虑，加入该条约具有一定的现实性和必要性。在目前尚未成为《国际能源宪章》条约签约国的情况下，我国无法利用该多边条约的规则和机制，尤其是在出现投资争端、过境中断的情形下，难以维护自身利益，这也将加大合作难度。

（三） 推动建立由我国主导的丝绸之路经济带多边能源国际合作机制

建立丝绸之路经济带多边能源国际合作机制是推动丝绸之路经济带能源合作的长远目标。尽管目前我国尚缺乏改变全球能源安全规则和秩序的政治能力，但着眼于长远发展，建立类似机制势在必行。该机制的建立，将显著增强我国在全球能源治理方面的话语权， 成为丝绸之路经济带建设的具体举措和亮点。

丝绸之路经济带多边能源国际合作机制在具体规则制订方面，可以借鉴和参考《国际能源宪章》条约的相关条款和内容。区域合作机制通常包括四大部分，即目标机制、动力机制、运行机制和协调机制。该机制的主要功能将体现在交流、沟通、调解和仲裁区域能源合作中所出现的问题。在此基础上可进一步探讨建立区域统一的能源市场机制、区域能源合作利益共享与互助机制等，这也符合"一带一路"关于"共建、共享、共赢、共荣"的合作理念。该机制的优点是可以结合中方的需要，确定符合我国利益的机制运作规则、贸易规则、技术标准体系等，同时可在资源出口国、过境国和消费国之间建立稳定的合作关系。难点在于需要与丝绸之路经济带沿线各国开展磋商，协调各方利益，寻求各方利益的平衡点。在推进步骤上，首先，可尝试与能源合作关系紧密的中亚国家建立多边能源国际合作机制， 保持这一机制的开放性，其次，根据各国的意愿再逐步吸纳丝绸之路经济带沿线其他国家参与进来。

在上述多边能源国际合作机制中，建立上海合作组织多边能源国际合作机制及丝绸之路经济带多边能源国际合作机制可保障我国能源安全的需要，是以我为主的合作模式，充分体现我国参与全球能源治理的积极性和主动性。通过建立良好的区域合作机制，在很大程度上可以减缓区域内的能源利益冲突，有利于保障各国所关注的油气供应安全和能源市场安全。

综上所述，在"一带一路"建设过程中，中方应加强政策沟通，本着"相互尊重，平等互利"、"立足当前、放眼长远"的原则积极构建能源输送互联网络，建立多边能源国际合作协调机制，以避免沿线各国能源政策变化带来的不利影响外，同时促进能源生产国、过境国、消费国之间的协商沟通，形成能源利益共赢与合作的新局面。