加強油气资源管理的几点想法

查全衡 李丰 孙平 王世洪

(中国石油天然气集团公司咨询中心)

油气资源是重要的战略资源，是石油业最重要的资产和发展基础。因此，无论是产油国还是油公司都极为重视並不断完善油气资源的经营管理。改革开放以来，我国的油气资源管理，可以粗略地分为两条线：

资源管理(侧重矿权管理)。为了摸清资源“家底”，从1981年起，基于现代石油地质理论，预测理论和计算机技术，先是石油部、地矿部，后是国土资源部，共组织了三轮全国油气资源评价[1]。为了“依法治矿”，国家于1982、1993年分别颁布了“对外合作开采海洋石油条例”、“对外合作开采陸上石油条例”；1986年颁布《矿产资源法》，1998年颁布《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开釆登记管理办法》等一系列法规。为落实管理职能，1987年国家成立了“油气资源登记管理办公室”，先后隶属石油部、能源部和国家计委，1997年后该项职能由地矿部/国土部地质勘查司承担。

储量管理。1984年成立“全国石油天然气储量委员会”及其办公室，自次年起，负责组织全国储量评审並编辑出版年度的《全国石油及天然气探明储量公报》。1988年颁布《石油天然气储量规范》国家标准。储量管理工作逐步实现了规范化。2015年起，上述工作交由国土部“矿产资源储量中心”承担。上世纪末，三大国有石油公司先后上市，我国油气储量实际上形成了“三本账”，即：上市需要的，只涉及可采储量，美国证券交易委员会(SEC)仅限“探明可釆储量”(实质是剩余经济可采储量)；企业需要的，包含探明、控制、预测各个级别的地质储量和可采储量；国家需要的，限于探明地质储量和可采储量。

我国油气资源管理工作在不断进步的同时，也出现过对资源前景预测“忽冷忽热”；管理理念“忽东忽西”；筛选资源或“惯性思维”或“主次颠倒”等现象，导致了决策失误，管理混乱和经济损失。正反面经验教训表明，要加強油气资源管理必需牢固树立三个观念，扎实做好四项工作。

牢固树立三个观念

观念一，客观的资源评价是正确决策的前提

1993年，我国又一次成为石油净进口国后，一度颇多中国“石油资源枯竭了”，“石油工业是夕阳工业”之类的议论，这和中石油塔里木石油会战迟迟不能“交上一份合格的答卷” [2]，东部“老区新探明储量规模和品位下降；新区迟迟没有重大突破” [3]不无关系。

塔里木石油会战始于1989年，一度高调宣传很快就会拿下大战果，但是，“五度兴奋、五度困感”，“弹指十年无觅处”，直到1998年发现了克拉2大气田，才开始扭转被动局面。2014年底，塔里木盆地中石油矿权区累计探明地质储量，石油6.8亿吨，天然气1.5万亿方；年产石油590万吨，天然气235.6亿方。

东部油区曾被认为“勘探已进入中后期，有钱、有队伍无处放(部署)”。实际上自1999年至2014年，該区净增石油地质储量52.8亿吨；尽管大庆、辽河、华北和中原等四个油田的原油年产水平递减了2063万吨,而东部其它油田年产量则净增了642万吨。

实践证明中国油气资源並没有枯竭，然而工作难度不容低估[4]。塔里木盆地遭遇多次“困感”的阴影很长时期並未消除，中石油2003年完成的《陸上主要含油气盆地油气资源与勘探潜力》[5]，和1994年完成的第二轮全国油气资源评价结果比较，塔里木、准噶尔、吐哈、四川和松辽等五个盆地石油资源量减少了93.4亿吨，其中，仅塔里木盆地就減少了47.7亿吨。同期，当东部油区通过艰苦细致的工作，逐步掌握了“老区”的工作特点,逐渐走出困境，取得一些新成果时，2007年中石油宣布小小的冀东南堡凹陷有10亿旽，甚至有20亿吨石油储量[6]。九年过去了，至今这个预言並没有兑现。

不到30年的时间里，塔里木盆地的油气評价由“过热”变成“过冷”；东部老油区油气评价由“过冷”变成“局部过热”，不仅误导战略决策，也造成重大经济损失。在这段时期里，中石油主要领导更替了五届，这些领导中有“好大喜功”的，也有“谨小慎微”的，他们在决策中都留下了自身特点的烙印。不过，提供历次决策基础的均为中石油隶属的科研和生产部门，几乎是同一批院士和专家。显而易见，为了避免误判，必需在体制、机制改革上下功夫。至少要落实“利益迴避制度”，“第三方並行评估制度”，彻底废除“一言堂”。国家层面决策更要着眼全局和长远，更要做到“兼听则明”，避免随着企业不符合实际的，“忽冷忽热”的资源评价而“忽忧忽喜”。

观念二，知己知彼，扬长避短，取长補短，才有真正的“话语权”

在所谓“与国际接轨”的浪潮中，我国矿产资源管理曾遭受过三次沖击：

第一次，上世纪末，国家地矿主管部门强力推行矿产资源三维分类。该分类是一个欧洲专家小组受联合国经社委员会委托于1997年刚刚提出的(图1) 。

图1  矿产资源三维分类

第二次，世纪之交，随着三大国有石油公司境外上市，出现了油气资源管理“一切以SEC标准为准”的主张。

第三次，新世纪第二个十年中出现的“页岩气热”。

在固体矿产中经过将近二十年的实际使用，“三维分类”效果差强人意。同一时期，我国石油上游业从实际出发，并征得地矿主管部门同意，不采用该分类，按自身特点和历史传承，推进石油资源管理改革，因而受负面影响较小。“一切以SEC标准为准”的主张，在石油业内一度和者甚众，但是，随着人们对美国石油业了解加深；SEC“储量”确定手段中采纳了地震方法，在储量价值计算中改进油价取值方法；尤其是经过多年努力，美国石油地质家协会(AAPG)、石油工程师协会(SPE)、石油评估师协会(SPEE)和世界石油委员会(WPC)于2007年，联合推出了一个石油资源管理系统(Petroleum Resources Management System，简称 “PRMS” ) (图2)，进一步证明“一切以SEC标准为准”，否定“地质储量”作用，贬低我国历史传统的主张，不符合中外石油业的实际和发展趋势，是只见树木不见森林，静止地对待事物[7]。“页岩气热”一定程度地干扰了我国石油业发展，由于一、二轮全国页岩气区块招标[8]，将业外企业和民企一下子引入到十分困难的领域，示范效果不佳，使后续改革，走“众人拾柴火焰高”的发展道路增添了困难。而且“十二五”期间，我国境外油气资产中，页岩油气等非常规资源的占比中急剧膨胀，在应对本轮“低油价”中成了沉重的包袱。

图2  石油资源管理系统 (PRMS)

头两次冲击，表面上似乎是资源分类分级方法之争，实际上事关资源管理的目的和实现其的途径。1999年笔者曾经指出：“从现代石油工业早期起，人们就拫据不同的需要，从不同的角度提出了各式各样资源分类方案。各个主要的石油生产国也根据各自的国情，在不同的历史阶段推出自己的分类系统”。“与此同时，为了便于经营管理和国际合作的需要，人们也在孜孜不倦地‘寻求一种能被最广泛接受的分类’” [9]。前者，如美国、俄罗斯、中国与挪威不同时期分类，美国不同时期国家、企业分类；后者，如PRMS。其实，管理的重点突出可采储量还是地质储量；突出价值还是数量，取决于管理的目的，是满足企业盈利需要，还是国家长远发展需要；是资产管理的需要，还是资源管理的需要，並无“先进”“落后”之分。第三次沖击，表面上是如何对待“页岩气”，实质上是能否承认中美石油地质条件和石油上游业发展阶段的差异，是借鉴还是照抄照搬别人发展道路的大问题[10]。

回过头来审视，形成这三次沖击的“主要舆论推手”，或者是对国外石油业缺少深入调研的专家学者；或者是对油气资源及其管理涉足甚少的院士专家。他们的共同特点是对“新概念”很敏感。积极翻译、推介新事物本是件好事情，但是仅以此树立权威，其基础是不牢固的。闻风起舞，纸上谈兵，东一下、西一下，浅尝辄止，难免会将SEC那样的“最古老、最保守”，仅适用于美国证券业的“储量”界定方法，誤以为“新事物”，当成放之四海而皆准的金科玉律；相反，本国的成功做法和经验却被视为弃履。不知己知彼，遑论扬长避短，取长补短，在国际交往中取得“话语权”！

观念三，资源的经济价值取决于“企业能力”

至2014年底，全国探明未动用（未开发）地质储量，石油83.6亿吨，天然气3万亿方，分别占历年累计探明储量的23.4%和40.5%。按发现成本2美元/桶油当量计，约有10000亿元财富长期压在地下。

这些储量为何不能及时动用？原因是它们八成属于“低品位”[11]，相对已开发储量而言开采难度较大，经济效益较低。思维的惯性，将人们引入了“低品位 = 低效益”误区，致使这些储量得不到足够重视。实际上，长庆、延长、大庆、吉林、辽河、胜利、新疆和南方有许多成功例子，说明只要经营得法，其经济效益並不差[12]。今天人们热捧的“页岩油气”，也是“低品位”的，工作刚刚起步，大多属于预测的“资源量”，而非已探明的“储量”，有更大的地质风险，而且更难开采。人们“厚”后者而“薄”前者，是“主次颠倒”的不智之举。

西方石油界通常将资源、市场和企业能力视为资源经营管理的三要素。企业能力定义为：“将资源转化为净现值的能力”。相同的市场、资源条件，由于“企业能力”的差异，不同的企业会取得不同的经济效益。换句話说，相同的资源，不同的企业在相同的市场条件下会做出迥然不同经济价值评价，这是“竞争”得以存在的基础，也是市场能够优化配置资源的根本原因。自然界里，矿产资源中“低品位”的数量远大于高品位的数量，而且，随着工作程度的加深，“低品位”的占比还将日益加大，这是客观规律，国内国外概莫例外。顺应规律，依靠科技进步、科学管理，努力提升“企业能力”，将“低品位”资源有效益地开采出来，石油上游业才能持续发展；相反，以僵化的“企业能力”去筛选资源，石油上游业必将日益萎缩。

扎实做好四项工作

1、依法治矿 地位超脱

石油上游业要持续健康地发展，必需坚定不移地走“依法治矿”的道路。首先，要制定和完善石油法律法规体系，与《矿产资源法》体系互补，实现“全覄盖”管理。其次，用法律法规确定国家石油主管部门的组织机构、职责和权力，並保持相对稳定。我国在深化改革中，努力使“政企分开”，这是正确的；但是，机构变动过于频繁，政府该管的事没有专门部门或合适的人员去管，这是不足之处，急待改进。第三，用法律法规界定中央和地方在油气资源管理中的职责和权利。第四，继续坚持“特定矿种、一级管理”制度；按矿产资源的“级差性”，确定油气勘查权、开采权授于条件及相关税费政策。第五，严格执法，违法必究，决不姑息。执法不严，再好的法律法规形同虚设。要改变“重发证，轻监管”的状态。

石油上游业要实现“客观评估”、“正确决策”，前提是有关方必需做到“地位超脱”。首先，管理部门不能有“部门利益”。1996年修改《矿产资源法》时，地矿部竭力主张刪去石油是“特定矿种，一级管理”条款[13]，由于我们坚持[14]，该条款最终被保留了，尔后二十年的实践证明这种坚持是符合国情和国家利益的。其次，资源/储量评估应该坚持“利益迴避制度”，实行第三方评估。在充份发挥“市场在资源配置中起决定性作用”时，尤其要加強相应中介组织的建设，加快石油项目评估法律责任由国家管理部门大包大揽向中介法人承担转变。第三，企业的资源/储量管理部门，应与勘探开发部门脱离隶属关系，直接对企业决策层负责。第四，资源/储量评估人员应有从业资质，特别是有一定实践经验。国家层面的资源/储量管理机构及评估师队伍应保持相对稳定。

2、重视特点 整体研究

油气是众多矿产中的一员。但其生成、分布与开采特点不同于固体矿产。一是流体矿产，成矿的时候经过几千米乃至几百千米的运移聚集；开采的时候经过几十米乃至近千米的运动而汇聚生产井中；二是通常为油、气、水“三相共生”，不合理的开采会使三者的关系复杂化，大大降低油气采收率；三是易燃易爆，常常高温高压；四是规模大，埋藏深，一个油气田的范围通常超出县、市的区划；埋藏深度通常超过数千米。

实践证眀只有尊重油气矿产的特有规律，才能有针对性地实施有效管理。要有效地勘探开发油气，就要强调工作的整体性，否则勘探难以选准工作目标，开发难以取得高采收率和良好的经济效益。当前，矿权按区块管理；今后，还会实行“纵向划分矿权”，一个油气田被多个企业共同开采将成为常态。在精心维护和协调各方面利益时候，特别要強調整体研究、整体部署，提高整体效益。强调整体性，这是我国成功的经验，既从根本上保障了各方面利益，也最符合国家利益。

3、深入调研 继承发展

我国经济正处在发展方式转型的关键时期，石油上游业又遭遇“低油价”困扰，面临众多的新问题，唯有深入调查研究，才可能找准问题並提出切实可行的解决办法，才可能创新发展。在国家石油主管部门频频变动，相关人员对石油上游业的特点、现状及前景的认识若明若暗的背景下，強调“没有调查就没有发言权”更具有现实意义。 

石油上游业的许多重大成果往往是几代人持续努力的结晶，因而要強调“继承发展”。今天、明天是昨天的延续和发展。了解昨天，有助于把握今天和展望明天。我国石油上游业经过六十多年持续发展，工作对象有了巨大的变化，不仅有新区，而且有“老区”；在资源构成中“低品位”资源占比显著增加，因而要发展生产力，生产关系就必须做相应调整。构建各种所有制大中小公司有机结合的产业链，建立“储量市场”应成为当务之急。

继承，当然也包括国外的文明成果，同样需要全面、历史地了解。要重视国情的差别和发展阶段的不同，认真借鉴而不是照抄照搬，真正做到“洋为中用”。和美国相比，我国油气勘探尚处于中期和早期，常规油气还有很大的潜力，因此唯有“积极勘探高品位资源，努力开发低品位储量”才是适合国情的工作方针。而在美国，常规油气产量早就过了“高峰期”，非常规油气自然就成了今天的“主角”。

4、国内国外 一篇文章

首先，要树立正确的能源安全观。何谓能源安全？目前，多数人赞同国际能源机构(IEA)2007年下的定义，即“以合理的代价确保充足可靠的能源供应，並对环境不构成任何威胁”。显而易见，能源安全至少包含可获得性、经济性和环境保护相互关联的三个要素。自1993年以来，二十多年的实践表明从境外大量购买油气已经成为事实；“走出去”，在境外开发油气也有机遇，而且总体看技术难度低于国内。因此，只要政治等条件允许就可以继续多利用国外资源。 

其次，要继续坚持“国内为主，国外补充”方针。即使在对外依存度油、气分别高达六成和三成的时候，依然要強调这一点。因为，国内油气资源是国家能源安全的基础；国内发达的石油业是主动、有效利用国外资源的基础。我国油气资源很丰富，然而人均占有量少，石油地质条件比较复杂。虽然经过六十多年快速开发，油气探明率仍然很低，分别不足四成和二成；我国非常规油气资源也很丰富，而工作还刚刚开始。显而易见，我国国内还有很大的资源空间可供石油上游业进一步发展。鉴于全球政治经济动盪；美国对我国遏制围堵、寻衅挑事；以及石油上游业“高风险、长周期”的特点，在大量使用境外资源的同时，还要积极开发国内油气，多建产能，平日少采或不采，以备不时之需。在这方面美国的经验很值得学习。为了实现“能源独立”战略目标，几十年来该国无论那一任总统，无论油价如何跌宕起伏，始终坚持开发本土的“低品位”油气(含非常规油气)，坚持创新，最终改变了世界油气版图，掀起了一场“石油上游业革命”。

当前，国际油气市场供大于求，油气价格低迷，对大量进口油气的我国来说，是难得的历史机遇，不仅可以更容易的进口油气，而且节省了大量外汇。“低油价”使石油上游业遭遇“严冬”，面临诸多困难，这也是不争的事实。不过，“祸兮福所依，福兮祸所伏”，坏事也可以变成为好事。“低油价”暴露了工作中隐藏的问题，必将有力地推动人们依靠科技进步和科学管理，走“提质增效”的路。必将大大提升企业经营管理水平，提升“企业能力”，为今后的发展打下更坚实的基础。

新的历史时期，在油气资源经营管理上，既要充分发挥市场“无形的手”的作用，也要更好地发挥政府“有形的手”的作用。首先，要充份发挥“社会主义能够集中力量办大事”的制度优势，有效组织，创新办法，千方百计多利用境外油气，多储备油气。其次，要引导和扶持企业抓住机遇加大引进优秀人才的力度；及时調整境外的油气资源结构，增加富集高产资源占比，減少非常规资源占比；加强与“一带一路”国家合作开发油气，风险共担，优势互补，实现互利双赢，並带动我国的油气服务业和装备制造业“走出去”。第三，设立《石油上游业发展基金》，在“低油价”时期反哺石油上游业。基金来源可以是“低油价”时期国家节余的部分购油款，以及“高油价”时期的部分“特别收益金”。第四，要善于利用我国油气巨大的进口量、储备量和巨大的生产能力，将国内国外的事做成互为表里的一篇文章，通过及时增仓或减仓，增产或減产，在国际上取得与经济实力相称的“話语权”，更好地保障我国能源安全。

参考文献

[1] 国土资源部油气战略研究中心. 新一轮全国油气资源评价丛书[M]. 北京:中国大地出版社，2010.

[2] 周新源，王招明，梁狄刚，塔里木油气勘探20年[M].北京：石油工业出版社

[3] 查全衡、何文渊，中国东部油气区的资源潜力[J].石油学报，2003，24(5)

[4] 查全衡、毕海滨、姚爱华、李淑珣、袁自学、周明庆，中国石油上游业的回顾与展望[J]，石油学扳，2014，35(1)，

[5] 贾承造，赵政璋. 陆上主要含油气盆地油气资源与勘探潜力[J]. 石油学报，2005,26(增刊)

[6] 燕赵都市报记者，冀东南堡油田10亿吨储量可供开采100年，经济观察网，2007.5.8.

[7] 查全衡，正确理解和使用“PRMS”，中国能源报，2015.9.14

[8] 查全衡，“页岩气热”説明了什么？中国能源报，2013.3.4

[9] 查全衡，石油天然气资源经营管理基础[M].北京：石油工业出版社，1999

[10] 查全衡，页岩气开发 不能全听美国忽悠，环球时报，2012.8.20

[11] 查全衡，何文渊. 试论“低品位”油气资源[J]. 石油勘探与开发， 2003,30(6)

[12] 查全衡，試论石油上游业创新发展，中国能源报，2016.1.18

[13] 查全衡，我国油气资源状况与矿权管理，中国石油报，1993.12.24

[14] 查全衡. 我国的石油资源经营管理[J]，勘探家，1996.1(1)