关于支持西藏水电开发的建议

西藏的稳定和发展对我国战略意义重大，历来受到党中央的高度重视。西藏水力资源丰富，适宜将水电作为发展特色产业、提高自我发展能力的抓手。为发挥开发性金融机构在重点领域、薄弱环节和关键时期的支撑作用，做好援藏工作，推动西藏经济社会可持续发展，就支持西藏水电开发，推动西藏经济社会发展问题进行研究，并以澜沧江上游（西藏段）为例，综合考虑项目回报、银行风险等因素，对支持西藏水电开发所需的电价、融资、税收等优惠需求进行了分析。有关情况和建议如下：

一、党中央、国务院高度重视西藏发展

西藏自治区位于我国西南边陲，其独特的地理位置和丰富的资源禀赋使其成为我国重要的国家安全屏障、生态安全屏障和战略资源储备基地。

党中央历来高度重视西藏工作。习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上指出，西藏工作关系党和国家工作大局，必须坚持治国必治边，治边先稳藏的战略思想，坚持依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础的重要原则，牢牢把握改善民生、凝聚人心这个出发点和落脚点，大力推动西藏和四川藏区经济社会发展。李克强总理指出，要着力在保障和改善民生上下功夫，因地施策、因人施策，多渠道扩大就业；要突出抓好特色产业、基础设施、生态环保三项重点，提升西藏自我发展能力；要进一步加大中央对西藏发展的支持力度，充实和完善特殊优惠扶持政策，继续执行“收入全留、补助递增、专项扶持”的财税优惠政策；增加中央投资，强化金融支持。

二、国家开发银行支持西藏发展情况

国家开发银行高度重视西藏经济社会发展，成立之初即成立了援藏工作领导小组，由时任行长担任组长，先后贷款支持了西藏羊卓雍湖电站、羊八井地热电站、沃尔河水电站、山南铬铁矿等国家和自治区重点建设项目。其中，开行向羊卓雍湖电站提供贷款13.4亿元，占其工程总投资的66.7%，该项目于1997年投产，有力缓解了拉萨严重缺电的局面，为藏中电网的形成打下了基础，推动西藏电力建设进入了崭新的发展阶段。2010年中央第五次西藏工作会，特别是2015年第六次西藏工作会之后，开行更是继续不断加大援藏支持力度，重点配合西藏“战略资源储备基地”、“能源接续基地”和“世界旅游目的地建设”，支持西藏目前最大水电站雅鲁藏布江藏木电站等重大项目，并向澜沧江上游等流域开发公司发放规划合作贷款，支持其开展流域和项目规划等前期工作。

截至2015年底，开行在西藏贷款余额近170亿元亿元，为西藏经济社会发展做出了积极贡献。

三、西藏水电开发重要意义

根据西藏资源禀赋，加快水电开发可以作为西藏发展特色产业、加大基础设施建设力度、提高自我发展能力的抓手。

（一）国家能源安全和节能减排的需要

我国水力资源丰富，技术可开发量约6亿千瓦，居世界第一。中国水力资源主要集中在西部的西藏、云南、四川、贵州等省，其中西藏水力资源技术可开发量1.43亿千瓦，占全国的23.2%，居全国首位，但目前开发程度不到2%，是我国重要的水电能源后备基地。《中共中央、国务院关于进一步做好西藏发展稳定工作的意见》（中发[2005]12号）和《国务院办公厅关于加快西藏发展维护西藏稳定若干优惠政策》（国办函[2006]91号）提出“尽快开展雅鲁藏布江和藏东南‘三江’流域等水电资源开发规划和前期工作，论证‘西电东送’接续能源基地基础设施建设”。初步测算，2020年后，我国除西藏外的其它主要大型水电基地项目开发建设基本完成，西藏水电成为我国唯一待开发建设的接续能源及电力“西电东送”的重要基地。

水电作为我国规模最大、开发技术最成熟的非化石能源资源、清洁能源和可再生能源，对改善我国能源结构，实现节能减排目标和推进生态文明建设具有重要意义。以澜沧江上游西藏段为例，该段9个梯级总装机容量810万千瓦，可实现年发电量384亿千瓦时，建成后相当于每年可节约煤炭约1700万吨，减排二氧化碳约3200万吨、二氧化硫约18万吨、氮氧化物约9万吨、粉尘约2万吨，有利于我国提2030年非化石能源占一次能源消费比重20%，二氧化碳排放达到峰值这一目标的实现。

（二）推动西藏经济社会发展的需要

由于特殊的地理环境和历史原因，西藏在全国仍属欠发达地区，经济总量相对较小，产业结构不尽合理，劳动生产率总体还不高，自我发展能力仍有待加强，经济发展空间较大。各民族迫切希望迅速改变落后面貌，缩小与内地发展差距，全面提高生活水平。发展是解决西藏问题的基础与关键。加快西藏水电开发，可以培育西藏水电支柱产业，以水电建设增强西藏经济发展中的“造血功能”。水电项目建设期长，投资大，电站建设期间的巨大资金投入将对当地经济的增长产生拉动作用，建设期和建成后的运营将对当地税收做出巨大贡献。同时，水电建设将发展和改善当地交通基础设施，促进采矿业、建筑建材工业、农畜特产品加工工业的发展，推进库区移民城镇化进程，并为第三产业的发展创造新的机会，形成相关产业相互推动的效应。项目开发建设带来的地方财政收入增加也将进一步促进当地人民群众脱贫致富，壮大地方经济实力和发展后劲。

四、西藏水电开发面临的问题

西藏地区交通基础设施相对薄弱，水电项目厂址地处偏远，受自然环境和运输条件所限，工期普遍较长，工程造价普遍较高；且由于远离负荷中心，送电距离长，送电成本较高。以开发条件相对较为成熟的澜沧江上游西藏段为例，根据水电工程学会的初步研究成果，该河段共9个梯级，总装机容量约810万千瓦，平均单位千瓦静态造价达到17000元，远高于目前水电项目造价水平。较高的项目工程造价和输电成本，使当前西藏水电开发面临项目经济性问题。

五、电价及贷款、税收优惠需求分析

我们以澜沧江上游（西藏段）河段为例，综合考虑了项目回报、银行风险等因素，对支持西藏水电开发所需的电价、融资、税收等优惠需求进行了分析。

（一）西藏水电上网电价分析

西藏电力需求与其拥有的能源资源相比相对较少，水电大规模开发后，除少量本地消纳外，大部分需外送。与西藏临近的四川、云南、贵州等省也是西电东送的电力输出省，预计未来西藏电力将主要送华中东四省或广东。

根据我国现行电价政策，对于跨省跨区送电的水电站，其上网电价需按落地电价扣除输电价格倒推确定。如送电华中，预计输电距离在1300公里至1400公里范围，输电成本在0.124元/千瓦时至0.134元/千瓦时之间（参考溪洛渡右岸送广东线路长度1223公里，输电成本约0.124元/千瓦时），华中东四省目前平均标杆电价为0.4382元/千瓦时，倒算送出端上网电价约0.31元/千瓦时；如送电广东，输电距离约1700公里，输电成本约0.163元/千瓦时，广东省标杆电价0.4735元/千瓦时，倒算送出端上网电价约0.31元/千瓦时。

综上，按我国现行电价政策和市场电价，西藏澜沧江上游水电送出电价约0.31元/千瓦时。

表1 受电地区电价

（二）融资方案影响分析

西藏水电造价较高，贷款占总投资比例、期限和利率将对项目效益和还本付息能力产生较大影响。为研究融资方案对项目效益的影响，进而提出针对性政策建议，我们对西藏水电项目贷款和资本金比例，贷款期限、利率等进行了情景分析。

1.贷款期限和利率对还本付息电价影响

根据阻力最小化原则，我们首先研究了在现行政策下，贷款期限和利率对项目还本付息电价的影响。

我国水电项目通常资金来源为企业资本金和银行贷款，比例通常为20%:80%。在此基础上，我们分别测算了贷款利率为基准利率和西藏利率，贷款期限为50年、40年、30年目标偿债覆盖率为110%和100%，的反算电价；还测算了电价为0.35元/千瓦时（考虑未来火电标杆电价存在一定上涨空间），利率分别为基准利率和西藏利率情况下，为满足偿债覆盖率分别为110%和100%要求，所需要的贷款期限（详见表2）。

从测算结果看，由于西藏水电造价较高，为满足还本付息要求，电价需达到较高水平，高于目前西藏水电可能获得的送出端上网电价；特别对于装机容量较大的项目，除古水造价相对较低外，其余项目造价均较高，即使在贷款期限50年，偿债覆盖率100%（即项目全部收益均用来偿还贷款），西藏利率情景下，电价仍需高于0.3元/千瓦时，甚至高于0.35元/千瓦时。

表2 贷款期限和利率对上网电价影响

考虑到企业投资意愿问题，我们同时测算了企业的资本金内部收益率。在上述情境下，企业最高资本金内部收益率发生在贷款期限最短，电价最高的情景（即贷款期限30年，基准利率，偿债覆盖率110%），此时也仅能达到约6%水平，低于一般水电项目的资本金内部收益率8%指标要求。特别注意到，在偿债覆盖率为100%情景下，项目还款期全部收益均用于还本付息，企业亏损严重。可见，单纯延长贷款期限，给予西藏优惠利率，不能解决西藏水电开发的困境，难以调动企业开发项目的积极性，国家需参照现有西藏水电项目开发建设情况，给予资本金补贴、税收优惠等支持政策。

2.资本金、税收优惠政策影响测算

我们选取了发生可能性最高的市场电价0.31元/千瓦时、贷款期限30年、西藏利率情景，对同时满足企业资本金内部收益率8%和银行偿债覆盖率110%情况下，项目对国家资金部补贴的需求进行了测算。考虑到西藏水电开发意义重大，项目应可享受一定财税优惠政策。当前，我国对鼓励发展的核电行业项目给予了增值税即征即退的优惠政策。我们在测算时，也考虑了增值税返还政策的影响（详见表3）。

根据测算结果，由于西藏水电项目投资较大，为达到企业投资回报和银行偿债要求，在项目总投资中，国家资本金补贴需占比40%以上，银行贷款占比约50%，企业自有资金投入不足8%；考虑全部增值税即征即退政策后，在总投资中，国家资本金补贴占比约30%，银行贷款约60%，企业自有资金投入约10%。如将贷款期限延长至50年，如美等大型项目的业主自有资本金比例降低为仅2%左右，项目总投资基本由国家投资和银行贷款解决。

表3 资本金补贴测算

（三）小结

根据以上分析可见，由于西藏水电开成本较高，在现行电价和融资政策下，项目收益无法满足还本付息及企业投资回报要求，面临经济性瓶颈。为支持西藏水电发展，国家需给予资本金补贴及增值税即征即退等优惠政策。分析认为，企业出资10%，国家资本金补贴约30%，银行贷款60%的情况下，项目可满足银行偿债和企业投资回报要求，能充分调动各方积极性，具备自身“造血功能”。

六、有关建议

（一）以支持西藏水电为抓手，大力支持西藏经济社会发展。积极落实中央第六次西藏工作座谈会精神，大力支持西藏经济社会发展。发挥开发性金融机构引领和培育优势，根据西藏资源禀赋，大力扶持水电特色产业，推动加快西藏水电开发，提高西藏能源保障，加强自我发展能力。

（二）推动制订西藏水电资本金和财税政策，解决西藏水电发展瓶颈。会同国家有关部门，研究对西藏水电项目给予资本金补贴，或通过专项基金支持，及适当提高西藏水电送出的落地电价水平等方式，解决西藏水电资本金和经济性问题，加快西藏水电开发，带动地方经济发展。

（三）研究利率优惠政策，进一步降低融资成本。西藏现行利率由国家给予补贴，各银行自身收益水平为基准利率。当前，我国重大电力项目贷款定价通常为基准利率下浮10%，与之相比，银行在西藏水电的收益还有一定下浮空间。我行作为开发性金融机构，应发挥在重点领域、薄弱环节、关键时期的功能和作用，在现有西藏优惠利率的基础上，研究进一步降低自身成本，给予西藏水电等重大项目利率优惠的可行性。

（四）优化设计管理，实现降本增效。请相关设计单位进一步优化工程设计，并充分利用“互联网+”即“互联网+西藏水电”等新兴模式，降低工程造价，降低运营成本，提升运营效率，提高项目综合效益。

（五）坚持发展是第一要务，严守生态底线，推动西藏可持续发展。发展是解决西藏问题的基础与关键，应积极致力于推动西藏经济发展。同时，西藏是我国的生态安全屏障，发展过程中的环境保护尤为重要。我国在西藏水电开发过程中，应予以全方位支持，同时加强生态和环境保护论证工作，切实保护好雪域高原，筑牢国家生态安全屏障，走可持续发展之路。

孙家康 王建生 杨宏生