煤炭消费总量控制的问题与建议

2014年11月19日，国务院办公厅印发《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》，针对我国煤炭控制目标做出了进一步的明晰：到2020年，煤炭消费总量控制在42亿吨左右，煤炭消费占一次性能源消费的比重控制在62%以内。

2015年6月，中国政府向巴黎第21次气候变化谈判框架大会提交了《中国应对气候变化国家自主贡献》。文件做出了2030年达到碳排放峰值的承诺，这对控制煤炭消费形成了倒逼机制，2020和2030年的煤炭消费总量要控制在38和34亿吨以下。

2015年11月，中国能源网在一个煤控项目发布《中国煤炭消费总量控制规划研究报告》执行报告中发现，该报告提出的目标是：2020年中国煤炭消费总量要约束在27.2亿吨标煤（38亿吨实物量）以内，总能耗控制在47.4亿吨标煤。煤炭消费比重下降到57.4%，天然气在总能耗中的比重提高到10%，非化石能源比重提高到15.2%。

比对不同场合提出的我国煤炭控制目标，“民间”的目标制定得更为激进。

中国是世界煤炭生产和消费第一大国，以煤炭为主的能源结构支撑了中国经济的高速发展，但同时也对生态环境造成了严重的破坏。煤炭消费总量控制作为能源转型的核心问题，是应该将“控制”视为解决问题的手段，还是将其视为达到理想消费状态形成的共识？是应该审慎的按照国家提出的控制目标和能源现状推进，还是采纳更加激进数字？这当中隐藏着众多利益纠葛和对未来能源形势的迷茫。

理性对待不同声音

当前，中国正在走过一个能源利用和能源体制变革的十字路口。无论如何，从政府到公众都向往发展低碳经济，并且理解未来现实的能源需求。低碳能源体系是未来健康的保障，它可以提供更加清洁的空气，能源安全以及更好的工作，并且，它提供了对未来全球资源更加智慧的管理。

现阶段，构建低碳能源体系与控制煤炭消费总量直接相关。一些来自于民间和国际上关于如何制定煤炭消费总量控制目标的一些经验值得借鉴。在一项报告中，采取了在土地资源、水资源、空气质量、公众健康、气候变化等红线的强力约束下，采用全国经济分析的自上而下、区域化差异的自下而上以及技术特点鲜明的部门分析模型相互耦合，进而得出煤控目标。

煤炭消费总量控制目标，需要配合国家整体的能源结构调整规划，是一个综合的系统分析结果，与其他各种约束目标相辅相成，实现社会、经济、环境的多重目标，煤炭消费总量目标制定的原则和方法需要运用生态红线的约束原则和耦合模型的应用。

煤控计划（或者说目标）可以促进我国碳排放在2030年前达到峰值，并争取尽早实现。目标需要紧密结合国家颁布出台的环境法规标准以及气候变化要求；同时需要从全国、地方、部门三个维度进行科学有效的学术论证，提出促进煤控的能源体制革命和技术革命以及相关的保障措施；呼吁更多的社会公众参与，提出构建亚洲能源安全合作机构，促进全球能源市场繁荣。

这当中，有不同的声音甚至揣测发声者的真实意图在所难免，这也是国际关系中在能源和环境层面进行角力的常态，这些都不应成为不作为和维护部门利益的借口。

一方面，传统能源行业需要以开放的胸怀，顺应能源结构将向低碳、清洁和可再生倾斜的发展趋势，让煤炭消费总量控制产生对行业转型的推力，借鉴民众智慧并吸纳创新思维和技术；另一方面，国家也应在落实煤炭消费总量控制相关政策的同时，形成煤炭减量共识，促使能源行业转型和民众能源消费意识转型协调推进。

不赞成用“煤炭消费总量控制”这一表述的人认为，我国已经非常明确提出要让市场在资源配置中起决定性作用，煤炭消费总量控制将会给中央纪委监察部门增加更多的工作压力，腐败滋生的空间也会加大。所以，应该通过一种经济激励政策，配合以严格的监管来促进煤炭减量化。当然，更重要的是开放能源市场，在清洁能源和可再生能源领域，让大众创业、万众创新在这些领域中一展身手。

兼顾行政和市场手段

在“十三五”期间甚至更远的一段时间，对煤炭消费总量的趋势判断是不会再出现上一个十年那样增长幅度，基于这样的判断可以将煤炭消费总量控制作为目标来理解。但值得注意的是，未来的现代能源体系中，看待煤炭消费总量控制目标需要从具体数字中跳出。未来，中国现代能源体系要着力构建一个动态的系统，煤炭也将不仅仅被当成一个能源品类来看待。

一个国家的能源结构和能源体系，与这个国家的发展阶段、产业结构和城乡居民收入水平等因素直接相关的变量。因此，未来中国能源结构转型过程和与预期相同，也将是一个不可逆的过程。中国新一轮全面深化改革的浪潮，推动中国在更高层次的经济、环境和社会可持续发展。

与其他经济部门的改革和进度效果相比，能源部门的改革相对滞后。但也要客观的认识到，我国各项能源技术在国际比较中，总体处于中上水平。

制定和贯彻煤控的协同管控和规划，需要紧密结合环境法规标准以及气候变化要求推动煤控，培育天然气市场，提高替代煤炭量，市场机制和措施（价格杠杆、资源定价、财税政策、投资和金融工具）。

这当中，行政性的总量控制指标与市场的方法需要结合。面对中国当前能源、环境和经济发展等一系列复杂问题，特别是对这些大气污染重点区域，仅靠控制目标的“一刀切”政策对这些区域就会失效，控制目标和市场需要配合推进。

目标如何实现？不仅仅要在煤炭利用的本身上找潜力，也要在其它协同的综合目标的共同作用下支持减煤。通过制定强有力的、有实施效果的保障措施，确保煤控目标的实现。从贯彻落实煤控的任务和途径中找难点、找重点、找薄弱环节、找实施力度弱的地方，制定能实施和有成效的保障措施。

不可忽视的是，我国政府制定了一系列有关资源环境生态的法律法规，但社会上有不少人对这类法律法规不重视也不遵守。在整个社会中，要提高这类法律法规的守法、遵法、执法的认识，加强执法的责任和能力建设。政府应该支持企业组建的低碳联盟、节能先锋和领跑者计划，表彰企业的自发联盟行动。对于公众，参与不仅包括监督和举报污染者及监督者的行为，还要参与政策法规的制定与实施，倡导新的立法法案和新的政策制定和实施方案，提倡和培育以绿色生活方式为荣的理念，倡导勤俭节约的消费观。而媒体要深入基层，产生正能量。