中国油气改革重要问题再探讨

十八届三中全会以来，党中央倡导深化体制改革，习近平总书记更是提出“四个革命，一个合作”的战略倡议；政府工作报告也多次提到“推动石油天然气体制改革”。在电力改革文件出台之后，油气改革成为社会关注的焦点。由国家发改委、能源局牵头制定的《石油天然气体制改革总体方案》已经形成初稿，处于广泛征求意见并加紧完善的阶段，石油天然气体制改革总体方案预计年底出台。

同时，国际原油价格持续低迷，我国天然气需求增速放缓，油气企业发展面临的挑战加大，油气行业问题也更加凸显。油气改革已经成为了解决行业矛盾、促进行业发展的迫切需要。

目前，业界已经对油气改革形成了一定的共识，如“在全产业链各环节放宽准入”，但是将改革精神落地并非易事。最近，中国能源网研究中心专家提出了一个颇具新意的建议，但在详细介绍之前，本文首先对改革需要明确的几个重要问题进行探讨。

改革需要明确的几个重要问题

（1）究竟为什么要改革？

首先应该明确，打破垄断是手段，而不是目的，不应为了打破垄断而打破垄断。有专家曾形象地描述，改革并不是要把大的国企打散，而是“航空母舰要有，驱逐舰、护卫舰要有，大船小船都要有”。

改革的目的并非单一，但是“提高全行业的效率效益，降低能源成本”应当成为改革目标的核心内容。一方面，我国三大国有油气企业在体量方面已经实现了“做大”，但是在“做强”“做优”方面还需要努力；另一方面，过高的能源成本增加了经济发展成本，在影响国内需求的同时，削弱了我国的国际竞争力。天然气价格偏高对天然气下游产业造成的冲击便是一个很好的例子。

（2）如何实现“上游市场主体多元化”？

实现上游市场主体多元化是行业内的共识，但是关键在于如何实现。行业专业普遍认为，矿权的取得应由“登记制”改为“招标制”，但知易行难。页岩气探矿权第二轮招标以及最近进行的新疆油气区块招标是有益的尝试，但招标区块的质量难言优良，中标以后工作开展难度较大；区块的退出机制又难以得到严格执行。如果没有优质区块供市场主体“施展拳脚”，那么上游市场主体多元化恐怕难以取得实质性进展。

混合所有制改革同样是实现上游市场主体多元化的重要抓手之一。但油气领域的混合所有制改革国有企业是否要坚持国有控股？最近发布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提及，“主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股”。如果油气领域的混合所有制改革坚持国有资本的控股地位，那么这和“还原能源的商品属性”之间有无矛盾？

可以看出，推进上游市场主体多元化面临着很多挑战，注定是一个长期的过程，绝非出台一个文件能够马上解决的。

（3）天然气管网是否一定要独立？要独立到什么程度？

加强监管，实现天然气管网的第三方准入，各方专家并无异议，但是天然气管网是否有必要独立、怎么独立，还存在着较大的争议。天然气管网独立是否会影响管网投资建设？换句话说，我国天然气管网是否要等发展到像美国那样“密密麻麻”之后再考虑独立？即使要独立，是像有些专家提出的通过“财务独立、运营独立、产权独立”渐进式地成立国家天然气管网公司，还是向过去电力改革“厂网分开”那样一步到位？

此外，还存在未来的国家管网公司所辖范围的问题，是只管理跨省管网，还是将省级管网并入其中？如果只管理跨省管网，省级管网如何得到有效监管？目前，管输费的监管在省级及以下管网更需要加强。

如果上述这些问题得不到明确，那么天然气的管网独立即使提出来，也很难在实际中得到落实。

其他方面的问题，如，如何在下游有效地构建多买方多卖方的市场，上海石油天然气交易中心如何得到有效运转，价格机制改革等问题也需要进一步加以研究。在此不再展开讨论。

一条令人耳目一新的建议

上文提到，实现上游主体多元化目前面临着诸多挑战。为了应对这些挑战，中国能源网研究中心专家建议，成立“国家油气资源储备管理机构”，代国家持有上游油气资源及储备的产权，以资产管理公司方式通过委托，招标和监管等，以确保国有资源与资产的保值增值。

成立国际油气资源储备管理机构，以公司方式运作，这样做的优势是：

 产权清晰，拥有油气资源和油气储备的产权

 以公司方式运营有利于更好地实现国有资产的保值增值

 对区块实行合同制管理，通过合同约束勘探开发行为

 公司可以通过第三方监理公司对资源的开发情况进行监管

 对国家油气储备进行更有效的综合管理

在同各方专家的交流中，这一建议已经得到了较为积极的响应。然而作为一条创新的建议，未来还需要对其运作方式等进行进一步的研究和探讨。

油气改革任重道远。《石油天然气体制改革总体方案》有望年底出台，但是改革方案的出台也仅仅是改革的起点。在这一过程中，相信任何有建设性的、有价值的改革建议都应得到应有的重视。